珠海出台新规 三情形行政诉讼案件负责人须出庭
“民告官”近年来一直是热词，但“民告官”案件庭审中却“难见官”，鲜有被告单位负责人出庭应诉。珠海多年来仅维持1例的囧状。不过，随着新的《行政诉讼法》的出台实施，“告官”不再“难见官”。南都记者从市法制局了解到，仅从7月份到现在的4个月，珠海出庭应诉的单位负责人猛增至12人，出庭当被告的官员不乏各区的副区长、各职能部门的负责人等。
过去：鲜有“一把手”出庭
近年来，珠海市区两级法院受理的各级行政机关为被告的一审行政诉讼案件（俗称“民告官”）稳定在每年220宗左右，二审行政诉讼案件稳定在每年110宗左右。按每万公民提起行政诉讼数量排名，珠海在全省排名靠前。
但以往，“民告官”案件审理中鲜有被告单位负责人出庭应诉，更别提“一把手”了。也因此，2013年11月5日，金湾区法院开庭审理一宗行政诉讼案，因为被告珠海市城市管理行政执法局出庭的是该局时任局长方小勇而备受关注。方小勇成为珠海多年来首个出庭应诉的“一把手”。
事实上，早在2009年珠海就出台了《珠海市行政机关行政应诉工作规则》，并于当年10月1日开始实施。其中《规则》的第十一条规定：“鼓励行政机关的法定代表人出庭应诉”。但这条鼓励性的措施，直到4年后才有第一个“吃螃蟹”的。
不过，也由于《规则》仅是鼓励性举措，因此，方小勇之后一年多里，珠海的行政诉讼案件依然没有被告单位的负责人能出庭应诉，“告官难见官”成为常态。
现在：三情形负责人须应诉
不过，从今年7月份开始，到目前短短4个月的时间，珠海“民告官”的案件中已经有12个官员相继出庭应诉，包括香洲、金湾两区的副区长，市人社局、市卫计局、市交通局等单位的负责人。
从多年仅有1人应诉到4个月12人出庭应诉，为何会出现这么大的改变？市法制局局长王智斌介绍，这主要是缘于新的《行政诉讼法》的实施。对于被告的行政机关负责人是否应当出庭，在老版的《行政诉讼法》中并无规定，珠海在2009年出台的《规则》是鼓励性和倡导性为主，并不作硬性要求。
去年，全国人大常委会对《行政诉讼法》进行了修订，在第三条新增如下规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”对于行政机关负责人，最高法的司法解释是行政机关的正职和分管业务的副职。
珠海市法制局根据新修订的《行政诉讼法》，及时对本市的《行政机关行政应诉工作规则》进行了修订并于7月10日开始实行。新的应诉规则要求有行政诉讼案件的行政机关负责人每年出庭应诉应当一次以上。同时规定，在一审败诉进入二审、社会影响较大或对行政执法活动有重大影响、法院发出行政机关负责人出庭应诉建议等三种情形，行政机关负责人应当出庭。
释疑
为什么要求须“见官”
对于行政诉讼是否要求被告单位的负责人出庭应诉？“当时立法的时候还是有争议，因为除了结婚等具有人身性质的法律行为，其他任何行为都是可以代理的。”王智斌解释，事实上，有些行政诉讼案件，让单位具体经办的工作人员出庭其更了解情况，而请律师代理也更专业。
“但这样做（指要求负责人出庭）主要是考虑到我们当前的法制状况，从真正提高依法行政的意识出发。”王智斌说。而要求负责人出庭应诉，首先体现对法律的尊重，对法院的尊重；第二、体现对当事人的尊重，即对以前所谓的“告官不见官”现象的纠偏；第三，对于行政首长来说，通过行政诉讼，让其真正了解本单位依法行政的状况，发现不足，及时纠正，同时提高其法律意识；第四、还有利于直接化解纠纷。因为有些事情需要当庭表态，做决策。
“这项制度设计就是要求行政单位负责人（对于依法行政）你要更重视，你要更了解。”王智斌说，通过负责人应诉，对于规范公正文明执法的重视程度、促进公正文明执法均有极大作用。
趋势
内部监督把关越来越严
除了出台规定要求负责人出庭应诉之外，新的《行政诉讼法》还实施立案登记制，扩大受案范围，延长起诉期限，在对当事人的权益保障越来越充分的同时，对政府却越来越严。王智斌举例，以红头文件为例，依据红头文件作出的行政行为属于抽象行政行为，在新《行政诉讼法》实施之前这类行为属于“不可诉”范畴，而现在红头文件也被纳入行政诉讼审查范围。
“在处理上，红头文件不合法的，法院不作为认定行政行为合法的依据，并且会在裁判理由中载明。此外，原来行政诉讼只审查行政行为的合法性，现在行政行为明显不当的，即法院认为合理性有问题的，也要撤销；对程序有瑕疵不影响当事人实体权利义务的行政行为，以前做‘维持’，现在也要‘确认违法’。”王智斌补充解释，“也就是说，以前不审查的现在要审查了，以前不撤销的现在要撤销了，以前不确认违法的现在要确认违法了。”
说到行政复议这一针对行政行为的内部法定监督方式，王智斌表示，今后内部监督把关也会越来越严，因为在复议中，假如复议机关作出“维持”决定，市、区政府将会与被复议的单位一同当被告，因为珠海已经进行了行政复议改革，行政复议的权力统一集中到市、区政府。
“以前，复议机关改变行政行为，如果被当事人起诉的话，才去当被告。如果作出的决定是‘维持’，则不需要。”王智斌介绍，这样一来，在一些复议案件的审理中，复议机关可能存在通过“维持”来摆脱干系，把“维持”作为避风港的可能。但现在行不通了，复议机关作出“维持”决定，就会让市政府成为共同被告。如果有问题，会一并败诉。“所以，我们的复议也是在从严、从紧。”王智斌说，这样就避免了复议机关成为“维持会”，真正发挥监督作用，发挥体制内纠错功能。
“在司法对行政机关的行政行为审查尺度越来越严、标准越来越高的同时，复议机关也无法再通过‘维持’来当避风港，二者（指行政诉讼和行政复议）就像是两个齿轮扣在了一起，对于行政复议真正发挥它在体制内的监督作用是一个强力的促进。”王智斌这样形容。
延伸
珠海依法行政“省考”获优秀
出台新规要求行政单位负责人出庭应诉只是珠海近年来依法行政工作的一个缩影。而在行政复议改革、引进“外脑”辅助本市法治政府建设等方面，珠海均走在全省前列。也因此，在全省官方最权威的依法行政考核中，去年首次考评珠海还是“良好”，今年则一跃晋级为“优秀”。
行政复议是对行政机关的行政行为内部纠错的一种法定途径。2013年12月，珠海在省内率先启动行政复议改革，将除公安机关之外的其他所有复议统一纳入市行政复议委员会，由市政府来统一当“裁判”。实行相对集中的行政复议权后，珠海行政复议案件数量呈连年增长趋势。
2014年全市共受理复议案件596件，较2013年的416件增长43.27%；在全省地级市复议案件数量的排名，从2012年的第9位、2013年的第7位跃居第5位。今年前三个季度全市共受理行政复议案件661件，已超过2014年全年案件量。
上个月，有两件事引起珠海业界关注，一是市法制局受托代表市政府与中国社科院法学研究所签订法律顾问合同，聘请其为市政府法律顾问单位；二是珠海分别在香湾街道和横琴镇分别设立法治政府工作基层联系点。
中国社科院是国家级专业智库，被誉为社会科学领域的“国家队”智囊团。王智斌介绍，签约后，社科院将在珠海法规、规章的起草论证和评估，重大行政决策的咨询论证等方面给予专业意见和建议。而设置法治政府工作基层联系点，有利于法制部门深入基层收集民意，为立法工作提供第一手资料，从而根据基层实际问题出台更具针对性的法规。另外，基层联系点的意见收集还是全方位的，除了立法，还包括制度建设、行政执法、政务公开、权力监督等等。
采写：南都记者 张应昂