徐建华接受新华社专访 谈商改倒逼行政审批改革
■徐建华接受新华社专访
■“十证联办”制度推行使审批效能明显提速
东莞时间网讯 5月6日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，确定进一步简政放权、取消非行政许可审批类别，把改革推向纵深。
会上，总理强调简政放权改革的现有成果与人民群众的期盼仍有不小距离，需要进一步深化改革。
舆论聚焦之外，作为改革开放先行地的东莞，这几年却在潜心推进一项力度空前的改革——商事登记制度改革。2012年5月，作为广东省四个商事登记制度改革试点城市之一，东莞在大朗开展商改试点，至今已三年。
三年商改，究竟给东莞带来了什么？东莞又发生了哪些变化？5月底，市委书记、市人大常委会主任徐建华在东莞接受了新华社记者的专访，畅谈了三年来东莞商改的初衷与目标、压力与动力、经验与成果。
在徐建华的娓娓道来中，东莞三年商改的轨迹逐渐立体和清晰起来，而东莞的经验也将为国家进一步简政放权和进一步深化改革提供参考与借鉴。
■记者 郑志波∕图
谈变化
市场主体快速成长 直接登记企业比例高
在新诞生的市场主体中，直接登记为企业的比例很高，商改进一步激活了大众创业、万众创新。比如在2014年，全市新登记个体私营企业11.2万户，占到当年新增加的市场主体的98%。
三年商改，究竟给东莞带来了什么？东莞又发生了哪些变化？这是外界最为关注的话题。对此，徐建华说，东莞商改以来，最直观的变化，是市场主体的快速增长。“从实际情况看，市场主体快速增长的目的达到了”。
统计显示，仅2014年，全市新登记市场主体就达11.5万户，比改革前的2012年增长31%。其中，企业4.6万户，比改革前增长93%。改革前，东莞平均一天诞生66户企业。改革以后，增加到127户，翻了接近一番。改革前，全市市场主体大约43万户，目前已经突破65万户，在全省地级市中位居第一。
徐建华强调说，在新诞生的市场主体中，直接登记为企业的比例很高，商改进一步激活了大众创业、万众创新。比如在2014年，全市新登记个体私营企业11.2万户，占到当年新增加的市场主体中98%。
而在门槛降低以后，市场主体短时间大量诞生，一些人开始担心会不会造成混乱？会不会诞生一些“三无企业”趁机浑水摸鱼地涌进来，造成市场乱象？
对此，徐建华表示，这种担心实际上并没有出现。他说，从去年对商改后成立的市场主体的摸查情况来看，新登记市场主体开业率达96.8%，持照经营率达84.5%，其中不涉及许可的一般经营项目市场主体持照率达94.2%。“也就是说，商改后办照的主体，97%都处于活跃状态，充分说明我们的发展是有质量的发展，增长是有活力的增长。”
徐建华进一步分析说，我国发展到现阶段，已经有了良好大众创业、万众创新的基础，市场主体被激活后还有比较完善的后续监管。“我们希望放大效果，做到放而不乱”。
那么，如何放大商改成果呢？徐建华说，一是市场主体的激活有可复制的做法，二是激活后，后续监管可以跟得上，后续监管的探索最终可以上升到有关法律法规中。
谈改革
宽进：东莞实现了“四个全国首创”
与之前的改革特别是改革开放初期相比，如今改革更强调顶层设计和于法有据，但同时也鼓励改革的基层实践和探索。
在宽进方面，东莞实现了“四个全国首创”。一是首创电子营业执照应用平台。二是首创住所登记管理改革。三是首创新业态企业集群注册改革。四是首创全程电子化登记管理。
东莞是广东省四个商事制度改革试点之一，2012年5月在大朗镇试点，同年12月全市推开。作为全国最早开展商事登记制度改革的首个地级市，东莞推进商改采取了哪些有效举措？有哪些改革在全国具有首创意义？
对此，徐建华表示，国家工商总局对商改非常重视，而与之前的改革特别是改革开放初期相比，如今中央对改革强调了顶层设计和于法有据，但同时也鼓励改革的基层实践和探索。
“法律的完善源于基层的生动实践，能复制推广，并将成功的探索上升为制度甚至法律”，徐建华坦言，基层的探索和实践最大的特点在于立足于问题导向，解决实际问题。
据了解，东莞的商改以2014年3月为节点，整个改革可分为两个阶段。前一阶段，率先在全国探索注册资本认缴制、“先照后证”改革、放宽住所限制，为全国探索了经验，全国注册资本登记制度改革和全省商事制度改革大量采纳了东莞的做法。2014年，全国、全省的改革相继推行后，东莞主动对接国家和省的改革要求和工作标准，在前端准入和后续监管上深入探索、持续发力，取得了新的突破和成效。
其中，在宽进方面，东莞实现了“四个全国首创”。一是首创电子营业执照应用平台。率先提出无介质电子营业执照综合应用理念，启动电子营业执照应用平台，发出全国首批电子营业执照，并逐步将平台建设为集电子营业执照应用、企业诚信管理、网上登记、网上年报、企业经营异常名录管理、信用信息公示等功能于一体的综合性管理平台。
二是首创住所登记管理改革。针对住所证明要求严、企业注册不便利的情况，在全国地级市率先推行住所信息申报制，除餐饮、娱乐服务、网吧、化学危险品、重污染行业，以及军队房产、住宅商品房等纳入负面清单管理外，其他行业企业可自行申报住所信息，无需任何住所证明文件就可办理营业执照。
三是首创新业态企业集群注册改革。响应李克强总理推动“大众创业、万众创新”的号召，针对一些新业态企业无固定办公场所办照难的实际，首创企业集群注册这一新型登记注册模式。多个公司可以以一家企业的住所（经营场所）地址，作为自己的住所登记，集群企业无需办公或经营场所即可开展经营活动，实现“零门槛”注册。2014年4月在松山湖高新区试点以来，申请集群注册的企业已达567家，初步打造了电子商务虚拟产业园和大学生创业园，形成了初具规模的众创平台。国务院于今年5月初下发的《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》推广东莞首创的企业集群注册经验。
四是首创全程电子化登记管理。依托电子营业执照平台，率先推广全程电子化登记管理，实施“互联网+工商登记”行动计划，实现网上受理、网上审核，全程无纸化操作。目前，系统正在集群注册企业中测试运行，下半年将在实行住所申报制的企业中全面推开。下一步将开发网上登记系统的手机客户端，实现掌上申请、移动服务，逐步收缩实体办事窗口，做大做强互联网登记平台。
严管：构建全覆盖、立体化监管网络
在东莞商改中，一个最重要的变化是，大量以前前置的事项被放到了后面，如此一来，如何做好后续的监管，成为影响改革最终成效的关键所在。
“宽进以后，如果光是市场主体的快速诞生，而没有激活，效果就没显示出来，改革不能是前面宽进放得快，后面监管慢下来”，徐建华说，在严管方面，东莞确立了“政府主导、部门监管、企业自律、社会监督”多元共治体系建设目标，构建全覆盖、立体化的监管网络。
一是确立分工明确、密切协同的部门监管格局。通过建立许可项目与监管部门一一对应的经营范围关键词目录，形成部门监管责任清单，各部门分别制定本部门的监管实施办法，明确本部门监管措施和监管工作时限，进一步完善了后续监管责任体系。
二是搭建市镇村三级互通的信息化平台。上线应用全市协同监管信息化平台，将工商登记信息按照经营范围关键词和地址同步推送到部门和镇村，部门和镇村在规定时限内开展许可监管，并反馈监管信息和违法线索，彻底实现市镇村三级信息互联互通、协同精细化监管，大大提升了市场监管效能。
三是构筑基层综合监管网络。针对部门监管力量不足的问题，整合村（社区）原有的税务协管员、食品安全协管员等力量，在不增加人员编制和经费的情况下，建立村（社区）市场综合协管队伍，对辖区内市场主体实行网格化监管。
四是建立跨部门信用约束机制。积极推动监管方式向信用监管转变，开发应用企业信息公示系统，集中公示全市45个部门267条目录的1200多万条企业信用信息。14个职能部门实行红黑榜发布制度，先后发布28期次“红黑榜”，将190多家失信企业列入黑名单，初步形成了企业信用约束合力。
谈倒逼效应
形成强烈倒逼效应 审批事项大幅减少
“这个是牵一发而动全身的”，徐建华如此形容商改带来的倒逼效应。他说，将商事制度改革作为行政审批制度改革的重要突破口，狠抓各项改革举措落地，推动行政审批制度改革取得了阶段性成效。
对东莞来说，商改只是行政审批改革的一个切口，随着商改的铺开，其对其他行政审批领域的改革形成了强烈的示范和倒逼效应，促进了全市行政效率和机关作风的明显提升。
一是审批事项大幅减少。商改以来，各部门共压减行政审批事项296项，行政审批事项减幅达68.1%，提前实现省提出“有条件地市力争超过50%”的目标，并将市直部门的515项行政审批、行政执法和日常管理事项下放到各镇街，简化145项行政审批事项和74项日常管理事项的审批材料，39个单位大部分事项审批时限压减幅度达50%以上。
二是审批效能明显提速。以外商投资企业为试点，探索推行“十证联办”，外资企业设立审批，从原来需要提交51份申办材料，减少为23份；从原来需要2个月至半年的时间，缩短到3-4个工作日。
三是网上服务不断深化。全市共有1916项服务事项顺利进驻网上办事大厅，实现市直部门70%以上行政审批事项网上办理，60%以上社会事务服务事项网上办理。
徐建华表示，接下来，东莞将在全市推行住所信息申报制、企业集群注册，进一步撬动各部门许可审批改革，比如取消许可审批所需的房屋产权证明等住所材料，认可集群注册这种住所与经营场所相分离的新型登记注册模式，积极对本部门行政许可审批流程进行优化、对材料进行精简。将推行全程电子化工商登记，实行各部门网上业务对接，倒逼各许可部门加快网上系统的开发进程。
徐建华说，从制度设计来讲，东莞的商事制度改革各项措施环环相扣，并且不断推出新的举措，这样一步一步地把各部门的改革积极性调动起来，像齿轮一样一个带动一个，整个行政审批制度改革就会逐步启动，并加快运转。“总体来说，商改倒逼机制已经建立并发挥了重要作用，目前基本达到了我们预期的效果。”
谈改革压力
试点先行 大胆改革
“我当时在动员会上讲，不要怕犯错，要大胆去闯，错了就改回来”，在当时的改革动员会上，徐建华鼓励大胆改革。
东莞被誉为中国改革开放的先行地，虽然拥有深厚的改革背景，但这并不意味着改革的轻松。不仅如此，与以前相比，在中央全面深化改革一盘棋的大背景下，如何做到既取得改革成效，又确保不出大的问题，成为摆在东莞改革者面前的一道难题。
“改革，难免有压力，这就是我们为什么要先在一个镇搞试点”，徐建华坦言，按照现行政策法规，不是简单的宽进就能解决商改的问题，商改在客观上冲破了一些法律的界限，也怕出现一些小皮包公司，因此选择了大朗这样中等发达镇作为试点。
然后，在大朗试点刚刚启动的时候，一些干部群众还是有疑虑，有担心，很多人担心原来有很多前置的事项忽然改成后置，会不会失职？放开以后会不会乱？
“我当时在动员会上讲，不要怕犯错，要大胆去闯，错了就改回来”，在当时的改革动员会上，徐建华鼓励大胆改革。
徐建华说，从后来大朗的经验看，市场并没有乱，后续的监管也跟得上，后来省里和市里也就下决心全面铺开。
谈建议
改革要宽容失败 降低改革成本
改革要宽容失败，也要讲究怎么样使改革的成本更低，使试错的成本更低。
作为全国最早开展商事登记制度改革的首个地级市，东莞的经验对全国有借鉴意义，东莞的启示和建议同样如此。
在谈及对接下来全面深化改革的建议时，徐建华表示，改革应该多设一些试点单位，甚至同一项改革，应该选择不同类型的地区。他以东莞为例说，东莞原先是一座没有立法权的城市，因此东莞的试点只能是局部意义，不一定适合全局。又比如在社会领域的改革，人口流入和流出地方的改革是不一样的。只有通过不同地方去做，才能取得具有全局意义的改革成果。
徐建华还建议，改革试点选择要有科学性，有代表性，同时，改革要宽容失败，也要讲究怎么样使改革的成本更低，使试错的成本更低。
■数说东莞商改
93% 2014年，全市新登记市场主体11.5万户，比改革前的2012年增长31%。其中，企业4.6万户，比改革前增长93%。
65万户 改革前，全市市场主体大约43万户，目前已经突破65万户，在全省地级市中位居第一。
1200多万条 开发应用企业信息公示系统，集中公示全市45个部门267条目录的1200多万条企业信用信息。
190多家 14个职能部门实行红黑榜发布制度，先后发布28期次“红黑榜”，将190多家失信企业列入黑名单。
296项 商改以来，各部门共压减行政审批事项296项，行政审批事项减幅达68.1%，提前实现省提出“有条件地市力争超过50%”的目标。
50% 市直部门的515项行政审批、行政执法和日常管理事项下放到各镇街，简化145项行政审批事项和74项日常管理事项的审批材料，39个单位大部分事项审批时限压减幅度达50%以上。
70% 全市共有1916项服务事项顺利进驻网上办事大厅，实现市直部门70%以上行政审批事项网上办理，60%以上社会事务服务事项网上办理。
