东莞地方性立法的四大猜想

东莞昨天正式获得地方立法权。接下来东莞将会在哪些领域进行立法？根据省人大立法评估组透露的东莞立法需求，结合东莞的城市特征和经济社会发展现状，出租屋和“城中村”管理、环境污染治理、再生资源回收市场管理、历史文化遗产的保护以及民间艺术的保护将有可能被纳入首批立法计划中。

昨天下午4时，广东省十二届人大常委会第十七次会议第二次全体会议全票表决通过了广东省人大常务委员会关于确定佛山、韶关、梅州、惠州、东莞、中山、江门、湛江、潮州市人大及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定(草案)。这意味着东莞结束了6年的地方立法权吁请之路，可以开始制定地方性法规。

东莞市人大法制委员会方面表示已初步制定立法计划，但未透露其中具体项目。从省人大常委会此前在东莞进行评估时收集的立法需求中可猜测今后的立法方向，根据前天省人大常委会会议上印发的评估组报告显示，东莞拟制定出租屋和“城中村”管理、数字化城市管理、环境污染治理、交通整治、治安管理、资源利用、再生资源回收市场管理、历史文化遗产的保护、民间艺术的保护等方面的地方性法规。

由于东莞的立法权限仅限于城乡建设和管理、环境保护和历史文化保护等三类事项，因此上述的立法需求中，治安管理、交通整治这两大领域的立法项目被纳入立法计划的可能性较小。结合东莞的城市特征和经济社会发展现状，出租屋和“城中村”管理、环境污染治理、再生资源回收市场管理、历史文化遗产的保护以及民间艺术的保护将有可能被纳入首批立法计划中。

猜想1

出租屋管理

最迫切需要立法权的领域

东莞市的社会管理压力主要来自于对数百万流动人口的管理，而流动人口大部分居住在出租屋内，根据东莞官方的数据，低成本的企业公租房和出租屋建成面积已超过1亿平方米，入住人数超过500万。因此，对出租屋进行严格管理成为了东莞社会管理中的重要一环。

在今年初刚获悉东莞将可获得地方立法权之时，“流动人口管理”就成为了不少专家学者眼中的迫切立法需求。东莞市委党校政法教研部副主任郑盛平说：“以流动人口管理为例，东莞在取得立法权后，可以根据流动人口的实际情况和问题，结合本地特色，制定行政法规、行政规章。”广东省人大代表、东莞市法工委委员周广荣也认为，社会管理是东莞目前最迫切需要立法权的领域。他说：“东莞的人口结构很特殊，外来人口多，一旦获得地方立法权，最迫切需要立法的就是社会管理问题。”

多年来东莞在出租屋管理方面积累了很多经验，而且也出台了相关管理办法，但由于这些办法缺乏法律的强制约束力，管理者在日常管理中遭遇不少阻力。例如在房屋租赁登记备案、人口登记这些方面，不少出租屋房东都没有真正做到。东莞取得地方立法权后，则可以出台相应的文件法规，制定具体的措施，建立健全流动人口暂住登记、房屋租赁登记备案等制度。相对于此前的管理办法，地方性法规在法律效力方面将可明显提高，对于被管理的对象而言，也更具威慑力。

猜想2　　　

环境治理

将加速环境污染案件的办理

在东莞的经济发展中，除了面临经济下行的压力之外，还在环保方面面临巨大挑战。在东莞前期的迅猛发展中，当地的环境、资源的承载力已被严重透支。在国家日益重视的环保领域，作为制造业之城的东莞必须要有所作为。

东莞环保部门就有官员认为，地方立法可在环保污染罪入刑方面有所作为。实施环保污染入罪以来，东莞有一例已经判决，还有12单移交到公安部门，但在固定证据、警察何时介入等程序上，以及环保、司法部门的办案衔接等方面还存在一些问题，“个人觉得可以通过立法来完善明确，加速环境污染案件的办理和审理效率，也是对环境污染行为的有力打击和震慑”。

目前，通过简政放权，东莞已将部分下放至基层镇街委托执法，但按照行政处罚法规定，在通常情况下，行政违法行为由县级以上行政机关实施行政处罚。这意味着，镇街基层环保部门在发现环境违法行为后，并不能直接依法作出相应的行政处罚决定，而是需要将相关证据材料移交上级环保部门才能处理。东莞不设县一级政府，在人员有限的情况下，难免容易引发案件处罚进度缓慢、行政效率降低、行政成本抬高、群众投诉增加等问题。而通过地方立法，可以理顺执法权限的问题，以提高案件处理效率。

“各类环保文件一箩筐，但基层就那么几个人，实话实说根本无法做到执行到位”，有镇街环保分局的负责人表示，“因此我认为必须要规范立法程序，谨慎立法，不能太随意，尤其是在环保领域，要让法律具备威慑力、执行力。”

猜想3　　　　

再生资源回收市场管理

有助于完善市场监管体系

规范再生资源回收市场的管理对于反恶性竞争及行业垄断都有着重要意义，直接影响东莞的营商环境。在2013年1月1日，东莞开始重拳整治再生资源回收市场，《东莞市再生资源回收管理办法》正式实施，整治区域垄断、涉黑涉恶、违法占地、违规处置、偷税漏税等情况，为再生资源回收市场树立了一个“坚持市场开放”的良好环境。

到去年底，全市再生资源回收经营者达2524家。光停止收取再生资源回收承包经营费用一项，每年直接为企业减负1.9亿元。据不完全统计，连续两年产废企业缴纳再生资源税收共6872万元，收废企业缴纳再生资源税收3069万元。

从上述数据可以看出，对于以制造业为支柱产业的东莞而言，有着规范再生资源回收市场的强烈需求。根据市商务局副局长方见波介绍，接下来，东莞还将健全和完善再生资源回收市场监管体系。“放开市场不代表放任自流，相反，要按照‘宽进严管’的原则，切实加强行业监管，明确部门职责分工，着力构建市、镇街和村三级监管联动网络，大力推行再生资源交易登记表和交易台账制度，强化行业税收征管，实现行业精细化管理。”方见波说。东莞将加强推进再生资源税收征管。从年度督查情况看，镇街推行“表”、“票”制度方面都不太理想。市再资办将收集整理再生资源税收征管的有关问题，专门与税务、海关等部门沟通联系，研究有效的再生资源税收征管和核查方式。而这些监管机制，如果有相关地方性法规的支持，落实得会更加到位。

猜想4　　　

历史文化保护

可出台更具实操性地方法

东莞具有悠久历史，近年来东莞市政府也致力打造历史文化名城。在东莞取得立法权之后，将有望利用法律武器在历史文化、民间艺术的保护方面更进一步。

作为东莞的“清代三大名园”之一，有着157年历史的道生园，在两年前因为一夜之间被拆除，而重回东莞市民的视线。莞城街道办在解释被拆原因时说，由于破损严重，道生园没有申报市级文物保护单位。实际上，在2005年就通过审批的《莞城区控制性详细规划》中，道生园所属地就已被审批通过将建设“和园”项目，用地性质为文化娱乐用地。

“道生园事件是一个很可惜的事件。1993年东莞创建为省历史名城，但那个时候我们没有做一个历史文化名城的规划，所以导致很多做法我行我素、杂乱无章，最后导致道生园被拆。”在出席《东莞市历史文化名城保护规划》公众征询会后，莞城街道办党委委员、纪委书记马小其这样对南都记者说。

去年10月，《东莞市历史文化名城保护规划》公布，这意味着国家历史文化名城真正进入实操阶段，而这正是国家赋予地方立法权可以作为的领域。东莞一名本土文化保护人士说，东莞更迫切需要具有现实意义的地方性法规，来推进历史文化名城建设和地方文化保护的工作。目前，国家的文物保护法正在修订，东莞可以在国家、省的有关规定的框架下，结合东莞地方文化实际情况，出台具有地方特色且实操性更强的地方性法规。