东莞离“较大的市”还远吗？
东莞申请成为“较大的市”曙光初现。记者卢政 摄
●1月再次提交“较大的市”书面申请 5月市长赴京申请首获“赞成并支持”
●专家认为东莞行政架构、人口结构特殊申请“较大市立法权”成功可能性很大
日前，东莞市第十五届人大常委会第十九次会议传出消息：东莞市今年1月再次提交“较大的市”的书面申请，目前已由国务院转国务院法制办研究办理。
记者了解到，东莞从2009年正式提出申请“较大的市”，至今已达5年时间，虽多方吁请却停滞不前。去年11月召开的中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议提出“要逐步增加具有地方立法权的较大的市数量”，在此背景下，今年5月，东莞市委副书记、市长袁宝成专门到北京申请东莞成为“较大的市”，该项申请初现曙光。
那么，东莞离“较大的市”还有多远？值得关注的是，在目前珠三角九市中，广州、深圳、珠海三市已经有了“较大市立法权”，东莞、佛山、惠州、中山四市也都提出了申请“较大的市”。专家认为，仅就珠三角城市群而言，鉴于东莞的一些特殊性，东莞申请到“较大的市”的可能性很大。
【5年吁请】
剑指地方立法权
据了解，自2009年提出申请成为“较大的市”以来，东莞在5年的时间里不遗余力地上下吁请。与此同时，社会各界对于东莞申请“较大的市”的讨论也没有停止过。
2009年3月，东莞向广东省政府提交了《关于申请东莞为“较大的市”请示》，不久即获得了广东省政府的同意，并转而向国务院提交了申请，由国务院法制办负责处理。
2011年5月，东莞专门组织人员撰写了申请“较大的市”的可行性报告，随后将这项工作列入五年工作规划。
对于东莞多年申请成为“较大的市”的各种努力，广东省社科院科研处处长、县域经济研究中心主任丁力分析认为，东莞市之所以要申请成为“较大的市”，根本原因是东莞在很多方面有鲜明的个性，发展模式在全国都有先行先试的意义。丁力认为，“较大的市”在理论上没有太大的价值，东莞申请成为“较大的市”根本目的是获得地方立法权，希望通过这一平台获得在经济、社会、文化方面的一定的自主权。
【曙光初现】
首获“赞成并支持”
据了解，目前国务院已先后4次批准了19个城市成为“较大的市”，1993年之后国家再未批准“较大的市”。20多年来，全国有不少城市提出申请成为“较大的市”，都没有能够取得结果。
今年5月15日，国务院法制办副主任甘藏春接待了袁宝成一行。对于申请“较大的市”的迫切需求，袁宝成从“镇行县权”、人口倒挂、外贸经济和深化改革等方面进行了举例说明。在行政架构方面，袁宝成说，作为不设县、区的地级市，东莞需要通过立法明确镇街行政管理权限。而对于特殊的人口结构问题，袁宝成也表示，东莞作为一座人口比例严重倒挂的移民城市，需要通过立法加强社会管理。
在听完袁宝成的情况汇报之后，甘藏春表示认可袁宝成的看法。甘藏春认为，随着东莞经济规模的扩大和管理难度的加大，东莞需要运用自主的立法权解决发展中的问题，“我们赞成并支持东莞申请‘较大的市’立法权”。
据了解，这也是东莞申请“较大的市”5年来，国务院法制办首度表态支持东莞申请“较大的市”。
【专家分析】
申请成功可能性大
目前在珠三角九市中，广州、深圳、珠海已经拥有了“较大市立法权”，可以制定地方性法规。此外，佛山、东莞、惠州、中山四市也先后提出了申请“较大的市”，以求获得“较大市立法权”，竞争不可谓不激烈。
5年不懈努力，东莞离“较大的市”还有多远？曾经参与撰写《广东省东莞市人民政府申请“较大的市”可行性研究报告》的东莞市委党校教授王学敏认为，鉴于东莞的一些特殊性，东莞申请到“较大的市”的可能性很大。
“佛山虽然经济总量更大，但是佛山有县（区）这个行政级别，人口结构也没有那么特殊，社会发展、管理的特殊状况没有东莞那么多。”王学敏说，考察一个市是否能够成为“较大的市”，主要是看这个市有没有这个必要性，有没有那么大的特殊性，从这些角度来看，东莞申请成功的可能性更大。
此外，王学敏认为，虽然中山市也是“市管镇”的行政架构，但是东莞的具体情况显然更特殊，而且中山的经济总量、人口数量也相对较小，“东莞的一些经验，中山可以借鉴”。
■东莞为何要做“较大的市”？
关键词1 特殊的行政架构
现状：不设县区简政强镇放权遇瓶颈
在行政架构方面，东莞是一个不设县、区的地级市，这种特殊的行政结构致使县的功能由市政府来实施。
为了解决行政管理方面的新问题，东莞从2009年开始选取了石龙、塘厦两镇作为试点，推进简政强镇改革。2013年9月，东莞将简政强镇事项下放到各镇街和园区，内容涵盖纪律、人事、经济、教育等多个方面。
然而，简政强镇改革也遭遇瓶颈，其中最突出的问题是，所下放的经济社会管理权限中，绝大部分是县级人民政府才能行使的。为了解决这个问题，市直部门目前主要是以委托、交办的方式下放，加盖的也是市直部门的业务章。值得关注的是，镇一级政府是不具备县级政府主体资格的，实行下放权限后容易引发行政诉讼。
求解：“镇行县权”需要地方立法权
曾经参与撰写《广东省东莞市人民政府申请“较大的市”可行性研究报告》的东莞市委党校教授王学敏告诉记者，东莞原来没有设立县这个行政级别，主要是为了简化行政机构，提高办事效率。然而，县的权力由市来行使，现在很多权力下放，“镇行县权”过程中就遇到了很多法律法规的问题。
王学敏认为，和其他几个没有设县的地级市相比，东莞经济总量大、影响力大，所以东莞需要更大的地方立法权来思考和解决上述问题。“东莞比较特殊，针对这些特殊现象，东莞自己制定了一些规定，但是这些规定也需要法律的效力。”王学敏说。
关键词2 特殊的人口结构
现状：人口结构严重倒挂管理负担重
据市统计局的最新统计数据，目前东莞人口超过了1000万人，其中本地户籍人口为187.02万人，常住人口为829.23万人，是一个典型的外来人口与户籍人口倒挂的城市。
此外，东莞是著名的侨乡，外资企业众多，人员往来和商事活动频繁。众多的外来人口为东莞的经济社会发展做出了巨大贡献，但也在社会治安、文化教育、医疗卫生、劳动管理等方面加重了东莞的负担，由此带来了一些管理上的问题。
求解：管好外来人口也需地方立法权
对于东莞特殊的人口结构，王学敏认为，由于东莞的人口结构跟全国的很多地级市都不一样，社会管理的方法也因此有差异。他举例说，在公共服务方面，东莞需要一些相应的规定，而且这些规定最好能上升到法律层面，使外来人口的一些合法权益得到保障。
王学敏认为，东莞在社会管理方面的很多政策都走在前列，例如在全国领先的社保制度、通过积分制入学方式让外来务工人员子女入读公校等。
王学敏说，如果东莞能够成为“较大的市”，就能更好地在体制、机制上利用“较大市立法权”进行自主的拓展。
