“你所不知道的五年规划”（2）：中国五年规划决策有哪四大突出特点

王绍光 鄢一龙

在先后经历十个步骤、用了长达三年的时间，才制定出一个全国五年规划《纲要》，如果说这其中没有民主，就如同说一部七十多万字的《红楼梦》中没有描写爱情一样。中国五年规划决策不但是民主的，而且与其他国家的决策相比，中国的五年规划决策民主具有以下突出特点：

第一，调查研究。重视调研是中国政府决策的最大特点，也是五年规划编制的突出特点，中国的历次五年计划编制都会开展系统的、专门的调查研究。制作“十二五”规划时，中国已经形成了不同层次、不同类型的调研，包括最高决策者开展的调研、规划起草组以及参与决策咨询的全国人大、政协、智库等都开展了大量的调研工作。恰恰是通过广泛的调研，使得决策者能够掌握第一手的信息，使得五年规划编制能够做到实事求是。

“十三五”规划编制的调研有一个创新——“十二五”规划编制也召开了若干次“片会”（指按照东部、西部、东北、中部等划分的区域座谈会），但都是由国家发改委有关负责人主持，习近平同志围绕着“十三五”规划编制分别在浙江、贵州和吉林召开不同省区负责人座谈会，与省市区负责人直接交换意见，对于“十三五”规划编制作出部署，这是我们国家规划编制历史上首次。

第二，广泛协商。规划编制通过反复交流、比较和协商来逐步实现其科学性，这是一个寓科学于民主之中的过程，包括前期的头脑风暴与初稿形成，编写过程中的内部反复商讨以及《基本思路》、《建议》、《纲要》草案、《纲要》征求意见稿形成后的多方反复征求意见。这种“几上几下”的协商与集中，恰恰是中国协商民主实践的生动案例。其中，政府内部的集体商议、规划出台必须经过反复讨论、反复审议，多次召开不同层级的决策会议，人大、政协发挥重要的咨询作用，专家学者大量参与，一般公众也提供意见。

第三，大众参与。五年规划编制是一个汇聚民意的过程，与政治参与不同，群众路线要求决策者主动地逆向参与，深入广大人民群众，鼓励普通公众充分表达他们意见，了解他们的疾苦与需求。我国决策模式最大特点是决策者逆向参与。除了专门开展面向全社会的建言献策活动外，通过开展调研、召开座谈会、听取正式渠道和非正式渠道的公众意见表达来听取和吸纳公众的意见。

“十三五”编制在前期就提供了公众参与的渠道。2014年6月，国家发改委和各地方政府专门开通了“建言‘十三五’”微信公众平台，聆听并采纳公众建言。

第四，民主集中。只有通过高度的民主，具备有限理性的决策者才能处理海量分散的、不充分的信息，才能面对参与者的多元利益。“集思广益”决策通过“屈群策”机制（指在编制前期动员各方建言献策）来收集分散的信息，克服信息不对称；通过“合议决”机制（指在不同决策层面，通过正式的会议集体商讨决定，形成正式政策文件）来达成政治共识；并通过“广纳言”机制来克服个人的决策上的片面性与主观性。由于这种决策模式重视不同决策主体事前的充分协商，它可以有效地形成决策共识，避免表决时的掣肘与延宕，减少政策执行过程中的困难。