京津冀协同发展核心：有序疏解北京非首都功能

京华时报讯中共中央政治局昨天召开会议，会议审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。中共中央总书记习近平主持会议。

协同发展战略核心确定

会议指出，推动京津冀协同发展是一个重大国家战略。战略的核心是有序疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极。

会议强调，要坚持协同发展、重点突破、深化改革、有序推进。要严控增量、疏解存量、疏堵结合调控北京市人口规模。要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。要大力促进创新驱动发展，增强资源能源保障能力，统筹社会事业发展，扩大对内对外开放。要加快破除体制机制障碍，推动要素市场一体化，构建京津冀协同发展的体制机制，加快公共服务一体化改革。要抓紧开展试点示范，打造若干先行先试平台。

北京承担了太多功能

从去年2月习近平总书记听取专题汇报到现在中央政治局会议审议规划纲要，经过一年多时间，京津冀协同发展即将完成顶层设计，实施这一重大国家战略的主要着力点也已清晰明确，会议确定了京津冀协同发展的核心是疏解北京非首都功能。

实现北京非首都功能疏解，首先要明确什么是首都功能。去年2月，习近平总书记在北京考察工作时提出，要明确城市战略定位，坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能，深入实施人文北京、科技北京、绿色北京战略，努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。

“四个中心”明确了北京的功能定位。而从实际情况看，北京承担了太多功能定位之外的功能，已经到了非疏解不可的地步。

北京市委书记郭金龙日前指出，疏解非首都功能，是京津冀协同发展的重中之重，也是我们的必由之路。北京要轻装上阵，有些优质资源就要到河北、天津去配置，产生更大的效应，发挥更大的作用。

控制人口是主要目标

疏解北京非首都功能路径何在？中国区域经济学会副理事长陈耀认为，实现以产业转移为突破口的非首都功能疏解，需要破除体制机制障碍，打破行政区域限制，促进生产要素在更大范围内自由流动。

中国人民大学教授叶裕民说：“疏解北京非首都功能，关键是调整经济结构和空间结构，要控制和疏解与北京首都功能定位不相符合的基础产业，进而控制城市人口规模。”

疏解非首都功能，控制人口规模是主要目标。会议强调，要严控增量、疏解存量、疏堵结合调控北京市人口规模。

“控制城市人口规模，要审视城市基本功能，从基础产业规模去控制，不能简单地用行政手段控制流动人口，那样的瘦身既有损于城市有机体的健康发展，也不可能取得预期效果。”叶裕民说。

□解读

高消耗产业等将优先疏解

去年2月26日，习近平总书记主持召开座谈会，要求北京、天津、河北三地打破“一亩三分地”的思维定式，并提出京津冀协同发展的战略思路。

据了解，《京津冀协同发展规划纲要》由京津冀协同发展领导小组组织编写，该领导小组下的办公人员由北京市、天津市和河北省的发改委、交通、环保、民航总局等相关部门人员组成。但由于三地定位及利益协调等问题，规划纲要的出台比预期要晚。

在国家发改委去年召开的发改委促进区域协调发展新闻发布会上，国家发改委副秘书长范恒山表示，为优化区域功能，必须要重新审视并明确京津冀各自功能定位，以优化首都功能为重点，努力实现优势互补、协同发展。

规划纲要从京津冀发展全局谋划非首都核心功能的疏解，进一步推进产业布局的调整，三地也将在以交通、环保、产业等方面取得率先突破。

记者从参与规划纲要编写的权威人士处获悉，目前，北京正在研究今年拟先行疏解的产业目录。在今后的非首都功能疏解中，一般性产业特别是高消耗产业，物流基地、区域性专业市场等部分第三产业，部分教育、医疗等社会公共服务功能、部分行政性、事业性服务机构等将成为优先疏解重点。

4月29日，北京市委书记郭金龙在北京市委常委会研究一季度经济形势时表示，疏解非首都功能，是京津冀协同发展的重中之重，“也可以这样说，京津冀协同发展能不能协同起来，就看北京非首都功能疏解得怎么样。”

郭金龙表示，北京要轻装上阵，有些优质资源就要到河北、天津去配置，产生更大的效应，发挥更大的作用。疏解非首都功能，在首都的发展中，是具里程碑意义的工作。

□对话

公共资源配置不均衡是最大障碍

受访专家：首都经贸大学城市经济与公共管理学院教授祝尔娟

京华时报：破解京津冀发展瓶颈、促进区域协同发展的关键和引擎是什么？

祝尔娟：我认为是协同创新。协同创新的实质是以实现区域协同发展为目的，突破发展壁垒，推动要素和结构“新组合”，形成区域发展新格局。要实现协同发展，出路只有一条，就是通过协同创新来开辟新道路。区域协同创新是一种跨地区、跨组织、跨文化的复杂的合作创新，涉及产品创新、技术创新、管理创新、制度创新等等。

京华时报：京津冀协同发展的最大障碍是什么？

祝尔娟：最大障碍在于公共资源配置不均衡，影响了人口、产业及功能在区域内的合理布局，是导致特大城市人口过于膨胀、中小城市吸纳力不足、难以形成多中心城镇格局的重要原因。从更深层次来看，京津冀公共资源配置不均等，是由地方经济发展水平和财力差距过大造成的。北京、天津为中央直辖市，经济发达，财力雄厚，政府有较强的能力供应公共服务，而河北经济实力较弱，财力不足。公共资源配置与现有的“分灶吃饭”的财政体制直接相关，与地方间横向财政转移支付制度尚不完善有关。

京华时报：如何有效破解这个最大障碍？

祝尔娟：公共服务领域的协同创新，应加快推进基本公共服务均等化，改革现行的财政体制，完善横向财政转移支付制度，按照人口和区域面积等客观标准建立公共服务共建共享机制，构建京津冀跨省市公共服务分担与统筹体系。

京华时报：目前三地在交通、产业、生态建设的协同创新方面有哪些障碍？

祝尔娟：交通方面主要是整合不足，比如超大城市市内轨道交通密度不够，市郊铁路发展不足；交通建设缺乏统一规划，三地各自为政；区域机场群、港口群之间缺乏分工协作，海港、空港之间缺乏整合，铁路、公路、机场、港口等多种运输方式间衔接整合不够。产业发展存在的主要问题首先是缺乏具有国际竞争力的世界级产业集群，三地产业各成体系，产业集聚度不够，全球竞争力不足。生态建设面临的最大挑战是京津冀可持续发展与脆弱的生态环境之间的尖锐矛盾。最突出的问题是尚未建立起一套生态环境共建共享的有效机制。

京华时报：如何破解这些障碍？

祝尔娟：交通领域协同创新的突破口，应当从“对接”入手，以建设快速、高效、大容量、低成本的互联互通现代化、立体式、综合交通体系为目标，按照统一规划，对区域内现有交通资源进行有效整合，加密交通网络和实现多种交通方式的无缝对接，实现“货畅其流”和“客便其行”。影响区域产业协同发展的主要障碍在于“断链”，应该形成基于产业链的合理分工与布局，因形成合力，打造出具有国际影响力的世界级产业集群。推进生态建设协同创新，必须从完善制度入手，尽快建立生态环境共建共享机制。

京华时报：在制度保障方面您有哪些建议？

祝尔娟：制度创新的重点是财税体制、政绩考核、投融资体制、法律制度。比如在创新财政税收体制方面，探索建立首都财政，优先考虑北京核心区(东城区、西城区)，按照事权与财权相匹配的原则，由中央统一拨付首都财政，以保障首都核心功能的发挥。根据三地产业转移承接和利益分享情况，可探讨建立首都圈财政和地方政府之间的税收横向分享制度。建议按照三地对产业的边际贡献系数比例，在省际产业转移时，探索地区间税收分享和产值分计；对于跨省市合作项目带来的增值税、所得税等地方留成部分，可按一定比例，在合作地区之间进行分成。

关键词1

人口疏解

2020年北京人口不超2300万

中央政治局会议指出，京津冀协同发展战略要探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极。会议强调，要严控增量、疏解存量、疏堵结合调控北京市人口规模。

中国社会科学院当代城乡发展规划院副院长张朝伟昨天就此接受京华时报记者采访时表示，北京今年提出了新的人口调控目标，即2020年控制在2300万以内。北京实现这一目标虽然难度不小，但只要严格疏解存量，继续新增并扩大疏解的业态范围，达成这一目标还是有希望的。

张朝伟介绍，这方面北京市应明确以高端服务业和高新技术产业为主要发展方向。具体来看，北京市在公共服务方面应以医疗、教育为疏解主题，例如将部分大学或医院外迁至天津或河北。同时，要对非京籍儿童在京入学继续实施严格的准入条件。

北京市要利用经济转型的契机，继续大力淘汰外迁低端制造业和批发零售等业态。对于淘汰退出的“负面清单”，要不断完善淘汰目录，例如北京市目前在三环内主城区的不少主干道，竟然还存在大量装饰装修等小店，不仅存在严重的占道经营和露天加工等问题，与北京国际大都市的形象也格格不入。对于这些明显不适合北京发展的低端业态，有关部门就应明确将其纳入淘汰目录，通过严控增量、疏解存量，逐步将其合理疏解出去。

此外，北京市应加大对天津与河北的投资力度，在北京周边建立起一系列能担任经济、文化、行政副中心的区域中心城市，将部分大型国企、行政机关等外迁出去，让其代替北京承接一部分人口的工作居住问题。

关键词2

交通一体化

将建成“轨道上的京津冀”

京津冀协同发展交通需先行。北京市交通相关负责人曾表示，目前，三地交通一体化的规划还在编制，根据初步规划，到2020年，将着力打造京津冀“一环六放射二航五港”的交通一体化体系。

“一环”即首都经济圈环京高速走廊。“六放射”是指以北京为中心向六个方向放射的运输通道，分别是西北的京张方向、正东的京唐秦方向、东北的京承方向、东南的京津方向、正南的京开和新机场方向、西南的京石方向的高速路。“二航”是指首都国际机场和新建的北京新机场。“五港”是秦皇岛港、唐山港、曹妃甸港、天津港和黄骅港。

另外，到2020年，将形成京津冀9000公里的高速公路网和主要城市3小时公路交通圈，9500公里的铁路网和主要城市1小时城际铁路交通圈。

按照北京轨道交通2020年规划，将建成途经三河、燕郊的平谷线，北京市交通委主任周正宇认为，这是条真正实现京津冀一体化的线路。另外，燕郊至北京站的铁路线已开通，也是轨道上一体化的尝试。据了解，目前三地主管部门形成一致，将建成“轨道上的京津冀”，包括干线高铁、城际铁路、区域快线以及城市地铁系统四个层面。

在公路建设方面，北京与津冀两地的交界地带共有30多条“断头路”，目前已经确定其中的10条要完成对接。其中，两条与天津对接，8条与河北对接。在航空方面，天津交通主管部门负责人曾表示，希望能将首都机场部分航空线路转至天津，拉动天津港口及航空的同步发展。

另外，有关京津冀公交一卡通行的工作也在推动，三地政府部门已经形成共识，但未来是推出京津冀新卡，还是统一使用北京的市政一卡通还未确定。

关键词3

生态环境

大气污染防治须率先突破

《京津冀协同发展规划纲要》提出要率先在生态环境保护等重点领域取得突破。

对此，中国环境科学研究院副院长柴发合表示，以大气污染为例，京津冀是全国大气污染最严重的区域，其他方面生态改善的任务也较重，生态环境保护涉及到产业结构、能源结构、工业布局的调整，发展方式的转变。因此，生态环境保护对于整个区域的协同发展具有重要意义，有很大的牵动作用。

柴发合表示，以大气污染防治为重点，京津冀已经成立了联防联控的协作小组，协作机制也基本建立，在APEC空气质量保障以及重污染应对过程中都发挥了重要作用。但由于行政区划的壁垒、经济发展水平的差异，协同起来依旧有困难。因此还需要在机制体制上进行突破，把现有的“地方保护”破除掉。柴发合建议，应该逐步构建一个真正的“统一规划、统一标准、统一污染防治、统一监管”的区域，把区域的协同机制制度化，进一步提高效率，真正起到突破口的作用。

“我认为，机制和体制的建立是最重要的。”柴发合说，关键问题还是要有法律上的约束，比如说，能不能有一个“京津冀大气污染联防联控的条例”，来解决法规方面缺失的问题，另外能不能成立一个超越地方的、真正有权力的机构，统筹整个区域的生态环境保护。通过这个机构强有力的授权，和机构的机制来实现“四个统一”。

柴发合表示，目前，相关部门正在编制“京津冀深化污染防治的中长期规划”，这个规划将把《京津冀协同发展规划纲要》的要求进一步具体化，要在大气污染防治方面率先取得突破。

关键词4

产业转移

各类批发市场启动外迁

2014年，北京市出台《北京市新增产业的禁止和限制目录(2014年版)》。《目录》中的管理措施分为禁止性和限制性两类。其中，禁止性是指不允许新增固定资产投资项目或新设立各类市场主体(包括企业和个体工商户，下同)；限制性主要包括区域限制、规模限制和产业环节、工艺及产品限制。目前，北京市正在进行的功能疏解主要是第一类。

去年底以来，北京市决定对动物园批发市场、大红门服装批发市场和新发地农产品批发市场进行动员搬迁。“动批”拥有金开利德、东鼎、世纪天乐、天皓成、万容天地等几大服装批发市场，营业面积30万平方米，服装批发摊位约1.3万个，从业人员超过3万人。大红门服装批发市场更是堪称“巨无霸”，2010年就已拥有100多万平方米营业面积，10万多从业人员，日均客流量超过20万人次。整个商圈有39家大型服装、家纺商贸城，年营业额300多亿元。

根据北京市规划委的统计，北京城区中有上百个小商品交易市场。仅北京东城区和西城区的小商品市场就吸纳了约20万外来人口就业。

在央企外迁方面，北京亦有疏解空间。北京大学教授、中国区域科学学会会长杨开忠接受采访时表示，除了一些对国际经济有影响力、控制力的央企总部外，可以适度迁移部分央企。政府力量对产业转移起着引导和协调的作用，但政府过度干预，往往会产生负效应。一定要以市场为主导，切忌太理想化。一位天津的官员也曾表示，一些非关键性、局级央企的总部没有必要都放在北京，如果中央决策迁走20家央企总部，至少可以为北京减少50万人。