农村扶贫开发：新进展、新举措与新问题
编者按党的十八大以来，习近平总书记高度重视民生工作，多次发表重要论述。他明确提出“五大发展理念”，把共享作为发展的出发点和落脚点。坚持共享发展，必须建立更加公平更可持续的社会保障制度。落实习近平总书记关于共享发展和社会保障的有关讲话精神，特别需要有能够完整、客观、理性地反映中国社会保障改革与制度建设进程的综合评估报告。就此，中国社会保障学会组织30多位知名社会保障专家学者编写《中国社会保障发展报告•2016》，2016年2月由人民出版社隆重推出。
2016年“两会”召开之际，光明网联合中国社会保障学会、人民出版社，以系列文章的方式推出《中国社会保障发展报告•2016》的核心观点，对中国社会保障改革与体系建设进行全景式跟踪评价和政策建言，由光明网理论独家刊发，以飨读者。
系列之十：
农村扶贫开发：新进展、新举措与新问题
作者：中国社会保障学会秘书长、中国人民大学教授 杨立雄
一、“十二五”农村扶贫开发的重要进展
1986年，我国政府大规模开展农村扶贫开发，到2010年，减少农村贫困人口1亿人，取得了令世界瞩目的反贫困成就。经过二十多年的扶贫开发，农村贫困人口分布从原来的集中连片向“大分散，小集中”的状态发展，“整村推进”目标瞄准的精确度下降。与此同时，在贫困老年化和残疾老年化的双重作用下，老弱病残及生存于恶劣环境地区的贫困人口比例快速上升，脱贫难度加大。另外，“十一五”期间农村居民人均收入快速增长，贫困线与收入的比值持续走低。
面对贫困的新变化，“十二五”期间，农村扶贫开发采取了以下新措施：（1）大幅度提高农村贫困线。将农民人均纯收入2300元(2010年不变价)作为新的国家扶贫标准。按购买力平价计算，新标准已接近世界银行的“1天1美元”的贫困标准，根据2010年不变价计算得到的2014年贫困标准（2800元）已超过了世界银行2015年的新标准（每人每天1.9美元）。（2）改革目标瞄准方法。中央根据贫困人口分布的变化，由“整村推进”改为集中连片开发，在全国共划分了14个集中连片特殊困难地区、680个县作为脱贫功坚的主战场，国家集中力量，彻底改变这些地区的落后面貌。（3）实施精准扶贫战略。2013年11月，习近平总书记考察湖南湘西，首次提出“精准扶贫”的战略构想。此后，习近平多次阐明精准扶贫的重要意义。随后，国务院扶贫办多次下发文件，加快了精准扶贫工作机制的建立，加强了建档立卡工作。目前，精准扶贫已成为打赢脱贫攻坚的战略方针。
“十二五”期间，中央加大了财政扶贫力度。大口径计算的中央财政扶贫支出，2011年－2014年合计达到13572亿元，小口径计算的中央财政专项扶贫资金达到1441.15亿元。“十二五”期间农村扶贫开发取得了明显成效：现行标准下的贫困人口从2010年的1.66亿人口减少到2015年的6000万人左右；贫困县农民人均纯收入翻了一番，增幅连续5年高于全国农村平均水平；连片特困地区自然村通路、通电、通电话的比例均超过90%，农户参加新型农村合作医疗的比例接近100%。
二、“十三五”的新举措：精准之下的脱贫攻坚战
“十三五”期间，农村贫困将会发生以下变化。首先，贫困人口分布将进一步分散。2014年，在2800元/人的标准下，河南、湖南、广西、四川、贵州、云南等六个省的贫困人口均超过500万人，其贫困人口总数占全国贫困人口的比例接近50%。随着这些省市精准扶贫的推进，这些地区的贫困人口分布将呈现由“面”到“点”的分布状态。另外，集中连片特困地区的贫困人口分布也将进一步碎片化，而分布于片区外的贫困人口比例将会上升。这将导致目标定位的精确度下降，贫困家庭的寻找成本上升，扶贫开发成本快速上升。其次，“贫困内核”将进一步固化。未来五年，农村老龄化将会加速，老年空巢家庭逐步上升，家庭养老功能进一步弱化，老年贫困人口占总贫困人口的比例将达到50%，农村贫困残疾人的数量将超过1000万人。此外，还有大量人口生活在自然条件极为恶劣的环境中，一些地区已陷入“环境脆弱-贫困-环境退化-进一步贫困"恶性循环圈。由上述人群形成的“贫困内核”将进一步固化，脱贫难度加大。
未来五年，经济增速还会下降，产业结构面临调整，农村产业发展和劳动力输出面临较大压力。同时，财政收入增速下降，这对农村扶贫开发的投入产生一定影响。但是即便如此，中央以非凡勇气向全社会承诺，到2020年农村贫困人口全部脱贫，实现“两不愁、三保障”的目标。
面对艰巨的脱贫任务和严峻的经济形势，最高领导层对农村贫困问题给予了高度关注。早在2012年12月29日，在担任中共中央总书记后的44天，习近平就对地处集中连片特困地区的河北省阜平县进行了考察；2013年11月，习近平总书记又赴湖南湘西自治州考察农村贫困问题。2015年，习近平总书记对农村贫困问题多次给予批示和指示；10月16日，习近平出席2015减贫与发展高层论坛时，首次提出未来5年使现有标准下7000多万贫困人口全部脱贫的目标；11月27-28日，习近平出席中央扶贫工作会议，把消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕提升到社会主义的本质要求和党的使命的高度。
2015年11月，中共中央发布关于制定十三五规划的建议稿，农村扶贫开发作为主要组成部分被列入规划，提出实施精准扶贫和精准脱贫、对贫困县重点考核脱贫成效、加大中央和省级财政扶贫投入等建议，这充分表明了党和政府对扶贫开发工作的重视。2015年11月29日，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，对“十三五”农村反贫困做出安排部署。
为进一步加强农村扶贫开发工作，中央改革农村扶贫工作机制，实行中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责、市（地）县抓落实的领导体制。为使农村扶贫任务落到实处，中央改革考核机制，逐级立下军令状。2015年11月27日-28日，中央扶贫开发工作会议召开期间，中央首先与22个中西部省市自治区的一把手签订军令状，实行最严格的考核督查问责，确保中央制定的脱贫攻坚政策尽快落地。
“十三五”将进一步加大中央和省级财政扶贫投入，中央财政专项扶贫资金规模每年将保持较大幅度增长，一般性转移支付资金、涉及民生专项转移支付资金和中央预算内投资进一步向贫困地区、贫困人口倾斜。国家在贫困地区安排的公益性建设项目，取消县及县以下以及西部地区连片特困地区地市级配套资金。
上述措施为打赢脱贫功坚战提供了坚实基础。
三、新时期农村扶贫开发需要妥善解决的主要问题
1.需要正确理解脱贫攻坚的目标。在打赢脱贫攻坚战的过程，要防止只重“脱贫”忽视“解困”的做法。为了脱贫，一些地方采取打歼灭战的做法，集中各种资源投入贫困地区和贫困家庭；还有一些地方，自恃财力雄厚，采取“以钱养贫”的做法，将贫困家庭纳入各种保障中。这些做法在短期内确实能取得一定成效，但是一旦扶贫项目终止、扶贫政策用尽、扶贫人员撤离，这些家庭将又会很快返贫。打赢脱贫攻坚战，“脱贫”是最低目标，“解困”才是最终目标。打赢脱贫攻坚战，不应止于“脱贫”，而要树立更高目标－“解困”，做到“扶得起，站得住”。要让贫困者“解困”，不仅要改善贫困地区的发展环境，培育有特色的产业，更要加强贫困家庭的人力资源开发，消除贫困文化，激发其脱贫的主动性。
2.正确处理政府和社会的关系。《关于打赢脱贫攻坚战的决定》确立了 “中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责、市（地）县抓落实”的工作机制，加强了党委在农村扶贫开发中的领导作用，确立了政府在农村扶贫开发中的主导地位。但是党政主导农村扶贫开发，并不表示政府要唱“独角戏”。精准扶贫是一项专业性很强的工作，需要掌握残疾人的家庭经济、人力资源等要素，更要综合利用各种自然资源和社会资源，制定个性化的方案，并检查督促落实方案。上述工作可由社会组织承担。社会组织不仅能提供专业的服务，而且效率更高，因此要大力培育和支持国内外社会组织参与参与扶贫活动。
3.要合理运用“开发”和“保障”两种手段。扶贫开发和社会保障是当前农村反贫困的两个重要手段，扶贫开发的重点在“开发”，即发展贫困地区的生产力，通过多种方式和途径，采取综合配套措施，帮助农村贫困人口脱贫，因而是一种经济手段。社会保障的重点在“保障”，通过建立和完善农村社会保障制度和公共服务体系，缓解贫困，并预防贫困的发生，因而是一种社会政策。随着精准扶贫战略的实施，两者的边界被打破，“开发”与“保障”的关系需要重新梳理，包括：如何平衡“开发”与“保障”两种手段，从而既能防止福利依赖，又能有效保障困难群全的基本生活？哪些人员区分“开发对象”和“保障对象”？民政部门与扶贫部门如何分工？低保对象数据库与建档立卡数据库如何对接？等等。
4.合理定位“扶者”角色。在扶贫过程中，外来的“扶者”常将自己定位为三种角色，即“领导者”、“父爱主义者”或“他者”。“领导者”的扶贫方式要求“被扶者”遵守或服从“扶者”制定的扶贫计划，一切按既定的方案行事；“父爱主义者”的扶贫方式则包办了“被扶者”的一切事务，对“被扶者”的要求尽量满足；“他者”的扶贫方式则以居高临下或“局外人”的方式看待“被扶者”，不愿深入了解贫困者的所想所需，不愿倾听“被扶者”的声音。上述三种定位，均没有处理好“扶者”与“被扶者”的关系，没有将“被扶者”看成是合作伙伴关系，没有激发“被扶者”的主动性，故易遭到“被扶者”的消极应对甚至抵触，一些“被扶者”成为“看客”，还有一些“被扶者”在遭遇挫折后退回原来的生活方式，“扶者”也因此产生严重的挫败感。可以说，合理定位“扶者”的角色，关系到打赢脱贫攻坚战的成败。
（本文摘自中国社会保障学会组织编写、郑功成主编、人民出版社2016年2月出版的《中国社会保障发展报告·2016》之中国农村扶贫开发发展报告，文章标题为编者所加。）