力推开门立法 科学规范审查

——中山市政府立法机制完善进行时

2016年是中山市承接地方立法权的第二年头。一年来，中山在完善政府立法机制上不遗余力地探索、尝试，力图让立法更贴近实际，使法具备真正“能管得”的能力。

一、2016年立法总体情况

2016年，中山市政府共有3部政府规章需要审议，分别为：《中山市历史文化名城保护规定》《中山市排水管理办法》《中山市群众自发性聚集活动安全管理规定》，有两部地方性法规草案需要市政府提请市人大审议，分别为：《中山市养犬管理条例》《中山市停车场管理规定》。

为切实完成年度立法工作任务，确保立法质量，中山市法制局联合相关部门，积极谋划、周密部署、严格落实，按照《中山市人民政府起草地方性法规草案和制定政府规章程序规定》的要求，有力推进政府立法工作，目前《中山市历史文化名城保护规定》已经市政府常务会议审议通过并向社会公开。其他两部政府规章已进入市政府审议阶段。两部地方性法规则处在草案审查及征求意见阶段。

二、全面规划统筹，稳妥推进立法工作

（一）沟通、协调，起草工作方案。2016年度立法任务确定后，中山市法制局积极采取多种措施，与起草部门进行深入沟通，就立法草案体系结构，主要内容和重点问题、时间安排、职责分工等进行详细安排，分别就各立法项目制定起草工作方案，确保立法工作事项有效推进。

（二）提前、适度，介入立法活动。在起草阶段，中山市法制局从立法程序、立法技术乃至立法内容等方面与起草部门共同探讨、研究。草案起草阶段，则密切关注起草部门起草进程，在草拟起草方案、草案拟稿、征求意见、立法调研等各个环节，均适度参与和介入，积极参与立法座谈、调研等活动，与起草部门提前沟通和交换意见。

三 、引入公众参与，切实实现开门立法

政府立法是公民意志的集中和表达过程，作为公民当家作主的重要途径，立法过程应当着力保障公众有序参与。按照《中山市人民政府起草地方性法规草案和制定政府规章程序规定》，中山市法制局在审查规章、地方性法规草案阶段采用多种形式，畅通公众参与立法渠道，吸收专家意见，广泛凝聚社会共识。

（一）广泛征求社会公众意见。在受理起草部门的草案送审稿后，及时将草案送审稿、起草说明在中山市政府网站、中山市法制局网站公开征求意见，还在《中山日报》设置专版向社会公开征求意见。征求意见期限均设定为30日，公众可通过电话、传真、邮件、信函等方式反馈意见。其中，《中山市养犬管理条例（草案送审稿）》公开征求意见期间，共收到邮件50多封、电话意见30余条。

（二）首次实践立法听证。《中山市养犬管理条例（草案）》内容涉及公众切身利益，社会影响广泛。为听取不同利益群体的意见，积极探索立法听证机制，以扩大公众有序参与立法。

2016年6月，中山市法制局在中山市政府网站、中山市法制局网站上发布立法听证会公告，公示听证会报名方式和听证内容等。2016年7月，立法听证会如期举行，共有18名听证代表参与听证会。听证参加人员涵盖市民代表、草案起草单位代表、养犬管理相关职能部门代表、及市人大代表、市政协委员、人大法工委代表，还包括犬只经营企业、物业服务企业及民间组织中山市启善爱护动物服务中心代表等。听证结束后，中山市法制局将听证会上收集的意见予以分析研究，整理形成听证报告，提出关于听证事项的处理意见和建议，并将听证报告作为审查、审议草案的重要参考。

（三）首次草案评估论证会。8月，《中山市排水管理办法（草案）》由第三方机构独立开展草案评估论证会。第三方专业机构邀请了法律、高校理论研究、排水设计及管理等领域专家共计10人组成草案评估论证专家组。专家组对草案立法的必要性、整体协调性、制度设计的合法性、合理性、可操作性，以及相关条款的立法技术规范等内容进行全面评估和论证，并就草案相关内容提出建设性的专业修改建议。

经中山市法制局委托，中山市地方立法研究院于9月19日对《中山市群众自发性聚集活动安全管理规定（草案）》进行专家论证。论证会邀请公安机关、社会管理、应急管理、医疗紧急救助、消防安全、法律以及市人大代表和政协委员等专家及代表，对草案中的部门职责分工是否明确、场所经营管理者和参加者的责任列举是否全面、应急管理的措施是否可行、善后处置是否妥当以及相关法律责任的设置是否合法等主要问题进行充分讨论，并对《中山市群众自发性聚集活动安全管理规定（草案）》的一些具体条文提出修改意见，形成《<中山市群众自发性聚集活动安全管理规定（送审稿）>起草论证报告》。中山市法制局参考专家论证报告，对《中山市群众自发性聚集活动安全管理规定（草案）》进行修改完善。

（四）邀请人大代表、政协委员、人民团体等参与立法。在立法过程中，通过直接邀请市人大代表、市政协委员、人民团体参与座谈会、听证会、论证会、协调会等形式，发挥人大代表、政协委员、社会组织在立法参与和协商中的作用。《中山市排水管理办法（草案）》、《中山市群众自发性聚集活动安全管理规定（草案）》专家评估论证会、  《中山市养犬管理条例（草案）》立法听证会均邀请市人大代表、政协委员参与。《中山市养犬管理条例（草案）》还邀请社会组织（中山市启善爱护动物服务中心）参与立法听证会。

四、充分征询协调，科学规范审查工作

（一）多次征询，确保可行。中山市法制局在受理起草部门报送的送审稿后，及时将送审稿向相关部门和镇区征求意见，获取相关单位的初步意见。在每一次沟通协调修改草案后，均再次以书面形式征求相关单位意见并及时沟通和反馈。在拟报送市政府的审议稿时，也会征求相关单位的确认意见，确保审议稿提交审议时无重大意见分歧，确保草案切实可行。

（二）磋商座谈，总结分析。法规规章草案涉及的政府职能部门职责权限划分，是法制审查的难点。协调工作做得不充分，影响法规规章草案的审议和正常修改，进而影响立法进程和质量。中山市法制局注重机构编制部门对职责权限划分的意见；广泛参考其他地区同类立法和管理经验，通过深入分析研究，结合中山实际，选取合理的处理方案。《中山市养犬管理条例（草案）》审查过程中，中山市法制局多次组织相关部门座谈协调，围绕养犬管理部门职责、养犬管理费用、犬只经营行业监管责任、犬只无害化处理机制等问题进行探讨，并对涉及的重大问题和分歧进行讨论研究，市编委办、市公安局、市城管执法局、市农业局、市人大法工委等单位均参与座谈。经多番研究论证、沟通协调，切实平衡立法中各职能部门的诉求。

（三）严守权限，规范审查。如已审议通过的《中山市历史文化名城保护规定》，严格按照《中华人民共和国立法法》对设区的市政府规章立法权限，以中山历史文化资源和历史文化保护现状为背景，规定重点保护对象、细化保护对象的责任人、突出历史建筑的保护，既符合上位法的规定，也参考其他城市的历史文化保护的经验，同时也保留中山历史文化名城的特色。

（四）注重可操作，重视实效性。如养犬立法关系社会公众切身利益，同时也关涉立法后执行问题。在审查草案的过程中，组织相关部门对养犬管理的各个环节和未来实施问题进行充分论证，要求起草部门对法规实施后的执法成本和社会成本进行评估测算，确保立法可操作性。

就草案内容，对拟设定的行为模式和法律后果是否恰当、相关部门的权利配置规定是否明确得当、草案与上位法及相关规定是否协调等问题进行审查修改，并切实贯彻不简单重复中央和省立法、不简单重复其他地方性法规内容的原则。

就草案的形式结构，如法规规章的名称、总则、分则、附则及章节、条款的安排上，以繁简适度要求论证修改；立法语言技术规范方面，在《中山市群众自发性聚集安全管理规定（草案）》的修改过程中，还注重发挥专家在立法过程中的作用，对草案文本的内容和结构进行论证，并对条文的语言进行规范，提升了草案的技术水准。

（中山市法制局供稿）