丁　力：推进改革清除区域协调发展障碍 区域发展可以不平衡，公共服务必须均等化

□丁  力

区域发展不平衡，既是广东发展的现实，同时也是中国改革需要面对的严峻挑战。区域发展不平衡现象，并非不可接受，以均衡发展为前提的区域不平衡，不仅是允许的，并且也是无法避免的。但是，如果区域发展不平衡是建立在政府主导基础之上，这样的不平衡就要另当别论了。今天的广东，区域发展不平衡的影响因素既有市场的因素，也有人为的因素。解决区域协调发展问题不能简单依靠大项目投入拉动等传统发展思路，必须通过全面深化改革，以社会公平正义为出发点与落脚点，让市场在区域资源配置中发挥决定性作用和更好地发挥政府作用。

追求在市场发挥决定性作用基础上的均衡发展

追求区域协调发展，不是简单追求各地经济总量相等与接近。由于资源禀赋不同，产业基础不同，区位条件不同，加之市场经济与生俱来的马太效应，决定着各地经济发展不平衡是绝对的。区域协调发展应当追求在让市场发挥决定性作用基础上的均衡发展，即在不同区域实现边际投资的产出相等。区域协调发展通过在均等化公共服务基础上建立的区域共同市场，促进区域内人流、物流与资金流自由流动，确保区域内各项资源有效配置。在市场经济条件下，区域发展可以不平衡，公共服务必须均等化。总之，追求区域协调发展，就是要让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。

区域均衡增长有赖于完善的市场机制

区域协调发展要求正确处理好政府与市场的关系，解决好“市场秩序不规范，以不正当手段谋取经济利益”的现象，解决好“市场规则不统一，部门保护主义和地方保护主义大量存在”的问题，通过政府引导与市场监管，不断完善区域共同市场的机制，改善区域共同市场的环境，加快实现区域经济一体化，通过有效竞争市场的建设，推动企业转型升级，推动区域实现最快的发展。

因此，与粗放型不同，集约型经济增长是以提高资源配置的效率为前提的；与急功近利型增长不同，均衡发展是以整体利益与长远利益为前提的，因此，均衡增长既是最快也是最有效率的增长。区域均衡增长有赖于完善的市场机制，市场机制越完善，经济发展就越理想。相反，政府干预越多，发展结果偏离均衡点就越远，经济发展的效率就越低。遗憾的是，由于市场化改革并不彻底，今天的区域市场并非完善的市场、公平的市场、法治的市场，更多仍然是政府主导的市场、权力干预的市场、行政割据的市场，是机制不完善的市场。这些问题不解决好，完善的社会主义市场经济体制是难以形成的。

政府职能转变是关键，政府最主要职责是主导社会公平

要解决市场配置低效，政府职能转变是关键。职能转变前的政府，一方面对市场干预拥有近乎无限的权力，而且正在演变成为拥有公权力的企业型政府；另一方面，对市场运行又缺乏必要的监管，导致竞争主体诚信普遍缺失，生产能力普遍过剩。要充分发挥市场的决定性作用，企业型政府必须转型，特别是政府干预市场的无限权力必须得到制约，政府对自身利益追逐的强烈动机必须得到扼制，现有的执政理念必须更新，现有的财政体制必须改革。在市场经济中，以财政为主要手段的二次分配，主要功能是实现社会公平，由此为核心形成的现代财政是区域协调发展的重要保障。政府要“大幅度减少对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化与效率最优化”，未来的公共财政主要应当用于民生，用于公共服务均等化，用于为老百姓创造幸福生活，而不是用于圈地，用于开发区建设，用于眼前的政绩性工程。只有地方政府真正转向以宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理与环境保护为己任，完善的市场机制与一体化的区域市场才有可能成为现实。

让市场在资源配置中发挥决定性作用，并不排斥政府对市场失效的补位，发挥政府更好的作用。除了通过市场监管弥补各种市场失效，政府最主要职责是主导社会公平。各级政府要“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会管理改革，改革收入分配制度、促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化”。在生产资料私有制社会，公平与效率不可兼得。在社会主义国家，以税收为主体的公共财政仍然存在牺牲效率换取公平的风险，仅仅在此意义上，今天的广东还无法做到慷慨牺牲效率来换取公平。但是，今天的政府财政仍然存在较大的改进空间。长期以来，政府财政一直存在两大弊端：一是将本来用于公共服务的资源大量用于生产性投入和“三公”消费，而不是用于民生福祉；二是将本来属于全民的利益用于少数人，财政资源主要集中在少数地区少数人手中。财政体制改革，要进一步“明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，加快形成有利于转变经济发展方式、有利于建立公平统一市场、用于推进基本公共服务均等化的现代财政制度”。全民利益不仅包括税收，更重要的是公有制生产资料带来的巨大收益，包括国有企业收益、土地矿山等重要战略资源的收益等。有了国有资产的可观收益，有了“三公”消费的节约，有了政府在生产领域不再投资，特别是有了政府执政观念的根本转变，由政府主导的社会公平就有了可能。

(作者系广东省社会科学院区域与企业竞争力研究中心主任、研究员)