区域合作应成反恐有效机制
□丁玉琼
现代恐怖主义发端于20世纪60年代末,自此一直是国际社会的疥藓之疾。冷战结束以后,恐怖主义活动逐渐由国别形式发展为全球性质,而2001年“9·11”事件的发生,正是这一变化的集中体现。国际社会日益认识到国家间通力合作打击恐怖主义的重要性。“9·11”事件发生后不久,联合国安理会就通过了著名的1373号决议,呼吁各国紧急合作,防止和制止恐怖主义行为。随后,联合国安理会成立了反恐怖主义委员会,致力于加强联合国会员国预防境内外和各区域的恐怖主义行为的能力。为使联合国系统的反恐工作更加协调一致,联合国秘书长还于2005年设立了反恐执行工作队。2006年,联合国大会通过了《联合国全球反恐战略》,这是多边反恐领域中的里程碑式文件,为在国家、区域和国际三个层面综合全面应对恐怖主义奠定了基础。由此可见,区域性的反恐合作已经成为国际打击恐怖主义行动中不可或缺的关键一环。
区域合作一直是国际事务和危机处理的有效机制,1945年《联合国宪章》就明确承认了区域办法和区域机关在维持国际和平与安全方面的作用。尽管现代恐怖主义逐渐呈现出全球化的特征,但由于宗教、文化的相似性和地缘政治的原因,处于同一区域的国家往往面临着同样或相似的恐怖主义威胁。在涉及到具体的恐怖主义组织和个人时,区域合作通常更加行之有效。正是基于此,联合国安理会于2004年通过的关于“打击一切形式的恐怖主义”的第1566号决议在其执行段落就明确要求“相关国际组织、区域组织和次区域组织加强打击恐怖主义方面的国际合作,深化与联合国,尤其是与反恐委员会的互动,以利于全面、及时地执行第1373(2001)号决议”。2008年9月,联合国大会在第一次正式审查《全球反恐战略》的执行情况时,也再一次重申需要区域和次区域组织在反恐领域进一步发挥重要作用。
从现实情况来看,由于恐怖主义组织和活动的成因与诉求各不相同,不同地区的国家确实面临着带有鲜明地域特征的恐怖主义犯罪威胁,因此“一刀切”的解决方法并不适用,也不可能产生良好的效果。譬如,发生于西欧与北美的恐怖活动多源于不同文化、宗教或教派之间的对抗(如爱尔兰共和军针对英国目标的恐怖袭击),发生于中东地区的恐怖活动则带有鲜明的宗教极端主义特征(如黎巴嫩真主党和巴勒斯坦哈马斯针对以色列的恐怖袭击),而东欧、中亚和东南亚的恐怖活动大多与民族分离主义和反政府主义有关(如伊斯兰祈祷团和自由亚齐运动发动的恐怖袭击)。这些存在于不同地区的恐怖威胁同时与复杂的地缘政治因素交织在一起,使国家采取独立的应对措施显得力不从心,诉诸全球反恐机制又缺乏较强的针对性。而区域合作不仅能保障对恐怖主义的打击力度,同时还能满足该地区的特定需求,因此成为各国在反恐行动方面的必然选择。
截至目前,世界主要地区以各自的区域性国际组织为依托,均已建立起相应的反恐合作框架,以共同应对该地区的恐怖威胁。特别是在文化传统、宗教习俗和政治理念较为相近的国家间,区域合作的成效和优势更为显著。这些区域性组织包括美洲国家组织、欧洲联盟、非洲联盟、阿拉伯国家联盟、南亚区域合作联盟、东南亚国家联盟、上海合作组织等,共缔结了20余个区域性反恐条约和文件,并制定了具体的反恐行动计划。这其中,以亚洲面临的恐怖主义威胁最为严峻,密切进行反恐区域合作的需求也最为迫切。
据统计,近年来世界发生的恐怖主义活动中,约有75%的伤亡发生在亚洲,中东、中亚和东南亚更是恐怖主义的重灾区。为了应对共同的威胁,地缘相近的国家之间进行了密切的区域合作。以东南亚为例,2007年东盟各国在菲律宾缔结了《东盟反恐公约》,成为亚洲在区域反恐合作领域的最新成就。公约在恐怖主义的界定、适用范围、管辖权的分配以及刑事司法合作方面进行了详细的规定,对东盟各国双边及多边反恐合作机制的建立健全起到了巨大的推动作用。
以这些区域性合作框架为依托,地区内各国也分别制定了各自的国内反恐法律和反恐措施。普遍的原则是,对恐怖分子采取严厉打击政策,而且不与恐怖分子作任何妥协,为减少恐怖活动带来的危害,各国越来越重视事前的预防,高度重视情报机关与警察机关的情报搜集和分析工作,并加强反恐的情报和信息交换。与此同时,不同地区的国家也发展出符合本国国情的反恐措施。譬如东盟成员国菲律宾,采取标本兼治的反恐策略,一方面大力发展南部地区经济,消除恐怖主义犯罪产生的温床,另一方面加大武力清剿力度,同时通过情报研判,预防可能发生的恐怖活动；而泰国则在维持社会秩序的同时加大打击恐怖主义的力度,如在部分恐怖活动高发地区采取严密搜查措施以及其他新的安保手段、及时判明谣言等,泰国还与我国举行过联合反恐演习来加强反恐能力建设。
中国也是区域反恐合作机制的积极参与者和建设者。2001年6月15日在上海合作组织成立的同时,中国即与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯共和国、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦五国缔结了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》,全面深化反恐领域的区域合作。为确保履约能力,自2002年起中国还在上海合作组织框架内与其他成员国举行了多次联合反恐演习,极大地增强了我国与其他成员国在反恐领域的能力建设。
在反恐方面,区域合作已事实上成为一种独立的应对机制。它不仅是全球反恐战略执行机制中的关键组成部分,也是全球合作与国家应对机制之间的重要媒介。区域合作还能弥补全球合作机制的缺陷与不足,因为后者通常决策程序冗长且技术操作复杂,从而使合作的具体方案在实施过程中困难重重,相比之下区域办法则高效得多。在谈到区域机制的效果时,时任非洲联盟驻苏丹维和部队副指挥官、来自卢旺达的吉恩·卡兹拉将军在接受采访时就曾表示:“卢旺达发生大屠杀的时候,联合国见死不救,今天我们在这里决不退缩坚持到底,决心为捍卫生命而生死与共。”尽管他的谈话并非专门针对反恐问题,却从侧面道出了区域办法在某些情况下相较于全球机制的优势所在。此外,由于一些地区的恐怖主义活动往往与分离主义相联系,再加之国际社会在界定恐怖主义的问题上标准不一,不仅使全球的反恐合作受到国际政治博弈的不良影响,有时甚至还会削弱和破坏合作的基础,进而纵容恐怖组织的嚣张气焰。因此,在反恐领域进行区域合作,特别对于亚洲国家而言,尤其具有现实意义。
(作者单位:中国人民大学法学院)