广东：发展农业适度规模经营 推动乡村全面振兴
我省通过规模化经营发展的玉米种植基地。省农业农村厅供图
“健全土地流转规范管理制度，发展多种形式农业适度规模经营。”今年的中央一号文件在深化农村土地制度改革方面，就土地流转提出了明确要求。
振兴，产业兴旺是重点；要实现产业兴旺，发展农业规模经营是必经之路；发展农业规模经营，就必须紧紧牵住土地流转这个“牛鼻子”。
为认真贯彻落实中央关于保持土地承包关系稳定并长久不变的决策部署，巩固完善农村基本经营制度，引导土地经营权有序流转，加快破解农村承包地细碎化问题，加快发展农业适度规模经营，推动乡村全面振兴。近日，我省正式出台《关于加快推进农村承包土地经营权流转的意见》（以下简称《土地流转意见》），该意见结合我省实际，提出加大财政奖补力度、深化土地股份合作制改革以及全域推进土地综合整治等十项具体措施，强化指导性、可操作性。
意见出台正当其时
承包土地经营权流转是指拥有土地承包经营权的农户依法将土地经营权流转给其他农户或经营主体使用的行为，即稳定承包权，放活经营权。承包农户可以依法通过转让、互换出租（转包）、入股或其他方式流转承包土地经营权，鼓励农民将承包地向专业大户、家庭农场、合作社等流转，发展农业规模经营。土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利，在经承包农户或其委托代理人书面同意并向农村集体经济组织书面备案的前提下，还可将其依法转入的土地经营权进行再流转或依法依规设定抵押。
当前，我省农村承包地经营权流转工作稳步有序推进，截至2018年底，全省承包地流转面积1341.23万亩，占全省承包地面积3520.88万亩的38.1％。
从流转面积的分布情况来看，流转集中在珠三角，其中珠三角的东莞、中山、珠海承包地流转率均在90%以上。
具体而言，珠三角承包地流转面积512.8万亩，占流转总面积38.2%；粤东地区承包地流转面积195.2万亩，占流转总面积14.6%；粤西地区承包地流转面积317.0万亩，占流转面总积23.6%；粤北山区承包地流转面积316.2万亩，占流转总面积23.6%。
此外，我省农村承包土地经营权流，出租（转包）是主要流转方式；流转用途主要在粮食、水果和水产养殖；流转期限10年内的超过六成；流转主要流向一般农户。数据显示，流向一般农户699.1万亩，占52.1％；流向农民合作社204.9万亩，占15.3％；流向家庭农场102.5万亩，占7.6％；流向农业企业227.8万亩，占17.0％。
与此同时，我省的农村承包土地经营权流转工作也存在一些问题，如山区县承包地地力和耕种条件差；部分地区撂荒承包地现象较为普遍；带动流转的经营主体培育不够充分；基层农经队伍严重不足；缺乏流转财政奖补激励机制；流转行为有待进一步规范等。
而发展适度规模经营，推动乡村全面振兴迫在眉睫。因此，《土地流转意见》此时出台正当其时。
十项举措引导土地经营权 有序流转
该意见提出十项具体政策举措来引导土地经营权有序流转，包括加大各级财政奖补力度；全面深化土地股份合作制改革；全域推进土地综合整治；加强试点示范；优先安排土地流转程度高的地区实施涉农项目；健全流转管理服务体系；支持新型经营主体承接流转土地；鼓励开展土地统筹经营与托管服务；做好风险防范；强化责任落实。
在加大各级财政奖补力度，全面推动土地规范有序流转方面，《土地流转意见》明确让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者，同时，支持各地探索创新土地流转模式，引入竞争性机制，根据土地连片流转情况，通过以奖代补对县（市、区）予以奖励或补助。
事实上，对土地流转进行奖补，在我省已有探索，如湛江市徐闻县大胆探索土地经营权流转改革，出台奖补政策，对于盘活土地资源、引导土地流转、促进农民增收具有重要作用，该县还制定出台《关于鼓励农村土地经营权有序流转实施财政奖补激励政策的方案》，当地广大农户特别是农业龙头企业纷纷表示拥护、支持这项工作。
此外，《土地流转意见》还提出加强以土地为中心的联合与合作，全面深化土地股份合作制改革。2019年，制定全省开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点实施方案。在全省未实行土地股份合作制地区加大改革探索力度，每个县（市、区）选取一批具备条件的公司和农民合作社，开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点。2020年，每个县（市、区）选取1—2个乡镇推进试点，力争在土地股份合作社组织机构和财务制度方面取得重要进展，逐步探索积累经验。2021年在有条件的县（市、区），充分尊重农民意愿，全面推进土地股份合作制改革。
“农村股份合作制改革是我省具有引领性的一项改革，它可以让农户有效参与土地适度规模经营，分享产业链增值收益，让农民有更多获得感。”省农业农村厅相关负责人表示，我省珠三角地区在推进农村股份合作制改革方面进行了大量卓有成效的探索，创造了不少鲜活经验，如早在1985年，宝安县沙井镇万丰村、横岗镇等地，就尝试进行了农村股份合作制；1993年，南海等地探索了土地股份合作制；此后，珠三角等地在较大范围内，推行了不同形式的农村股份合作制改革……
在创新体制机制，全域推进土地综合整治方面。《土地流转意见》指出，在有条件的镇、村，结合高标准农田建设等，引导承包农户自愿通过本集体经济组织内互换并地，实现承包地相对集中连片，推动解决农村土地碎片化问题。
清远市佛冈县就在推动解决农村土地碎片化问题上探索出一条合适的路子，该县水头镇西田村独王山村以农村综合改革为契机，创新土地经营机制，建立了统一整合、统一产业、统一技术、统一销售、分户经营的“四统一分”发展模式，探索了统分结合的双层经营新机制，走出了一条特色农业规模化经营之路，壮大农村集体经济，带动了全村农民增收致富。
加快发展多种形式农业适度规模经营
《土地流转意见》的出台，为引导土地经营权有序流转，加快破解农村承包地细碎化问题，加快发展农业适度规模经营，推动乡村全面振兴注入了一针“强心剂”。
为了更好引导土地经营权有序流转，加快发展农业适度规模经营，推动乡村全面振兴。省农业农村厅相关负责人表示，下一步，将深入推进农村土地制度改革，加快放活农村土地经营权，促进土地使用适度集中，大力发展富民兴村产业，夯实实施乡村振兴战略的基础，鼓励先行先试，因地制宜、循序渐进推动农村承包土地经营权有序流转，加快发展多种形式的农业适度规模经营。
——加强试点示范。加强涉农资金统筹整合，统筹安排涉农财政资金，用于支持开展土地经营权流转、土地经营权入股发展农业产业化经营等试点示范通过以奖代补方式，对连片流转承包地的农户、服务推动土地连片流转成效明显的村集体、连片承接农户流转承包地达到一定规模的农业经营主体或土地股份合作社予以奖励。
——加快集体产权流转管理服务平台建设。加强现有农村土地流转管理等平台资源整合，全面盘活利用农村产权流转管理服务平台资源，加快服务平台扩容提质，提升建设和服务水平。
——扶持农业经营主体发展壮大。加快构建框架完整、措施精准、机制有效的政策扶持体系，深入实施新型农业经营主体高质量发展行动，突出抓好农民合作社和家庭农场发展。不断完善新型经营主体、现代农业产业园、专业镇村与普通农户的利益联结机制，促进小农户与现代农业发展有机衔接。
——加大承包地整合力度。统筹整合财政资金引导社会资本参与，加快推进承包土地整合整治，在有条件的镇、村，结合高标准农田建设等，引导承包农户自愿通过集体经济组织内互换并地，促进土地小块并大块，实现承包地相对集中连片，推动解决农村土地碎片化问题。
——推动承包地流转规范化制度化。督促指导各地不断健全完善有关规章制度，建立健全工商资本租赁农地风险防范机制和租赁农地风险保障金制度，全面执行工商企业集中连片租赁农户承包地分级备案制度，加强事中事后监督管理，推动承包地流转规范化、制度化。
加强风险防范 切实维护土地流转秩序
放活土地经营权，推动土地经营权有序流转，政策性强，稍有不慎就可能引发矛盾纠纷。为此，《土地流转意见》特别强调加强风险防范切实维护土地流转秩序。
——坚持依法自愿有偿。不得搞强迫命令，不能剥夺和非法限制农民承包土地权利，严格把握好土地经营权流转和集中的度，防止土地过度集中到少数人手中。
——全面执行工商企业集中连片租赁农户承包地分级备案制度。建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度。加强对流转合同履约情况的跟踪监管和对流转土地用途的跟踪监控，切实保护基本农田，有效遏制农地“非农化”。
——加强纠纷调处。加快健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的土地承包经营纠纷调解仲裁体系，依法妥善化解各类涉地经营矛盾纠纷，维护土地流转各权利主体的合法权益。
——建立整村流转农户承包地风险防范机制。不能为了追求土地经营规模而强制农民整村流转土地。整村流转农户承包地要通过农村产权流转管理服务平台规范交易，与承包农户签订流转合同，进行合同鉴证。整村流转农户承包地各个环节要及时公示公开，鼓励引入第三方，对整村流转承包地进行风险评估。各级农业农村部门要对工商企业整村及跨村大面积流转承包地把关。
案例
探索创新发展模式 土地流转提质增效
为加快发展农业适度规模经营，推动乡村全面振兴，广东各地纷纷探索创新土地流转模式，盘活资源，提升活力，取得了良好成效，积累了丰富经验。
徐闻县奖补鼓励土地流转
2019年3月1日，湛江市徐闻县正式实施《关于鼓励农村土地经营权有序流转实施财政奖补激励政策的方案》（以下简称《方案》），得到当地广大农户特别是农业龙头企业的拥护和支持。
根据《土地经营权流转奖补方案》，奖补政策主要体现在如下四方面：
一般性基础条件。拟奖补土地须是已经确权的、用于发展高效现代农业的土地，且其流转期限须在5年以上。
土地流出方享受奖补的条件和标准。按5—10年（不含10年）、10年以上的不同流转期限，分别按照每亩500元、600元的标准给予农民一次性奖励。
土地流入方享受奖补的条件和标准。一次性转入农民土地面积不少于500亩（其中单块连片不少于300亩）的新型经营主体；流转协议签订后实施3个月以上，且资金投入达到当年资金投入总额的60%以上。根据5—10年、10年以上的不同流转期限和面积500—1000亩、1000—1500亩、1500—2000亩、2000—5000亩、5000亩以上的不同规模，分别按照每亩300元至1000元的标准给予转入方一次性奖励。
同时，徐闻县还对土地经营权流转工作先进的乡镇（街道）、村委会集体和自然村村长个人分别给予嘉奖。
除此之外，徐闻县加强土地经营权流转奖补工作保障，积极安排资金奖补乡镇（街道）。2019年度，徐闻县在财政预算中安排1000万元及依法依规统筹涉农资金，用于土地经营权流转奖补；安排60万元给乡镇（街道）作为工作经费和工作奖励资金。其中，全县15个乡镇（街道）每个乡镇土地经营权流转工作经费2万元；对土地经营权流转1万亩以上且工作前三名的乡镇（街道），分别给予一次性奖励15万元、10万元和5万元。
在工作中，徐闻县优化农村土地经营权流转的程序，按照“提出申请、审核登记、协商洽谈、签订合同”的基本程序进行土地流转。
徐闻县还创新农村土地经营权有序流转的方式，包括委托代理、土地托管、股份合作、土地出租以及鼓励探索成立土地流转平台公司或土地信托机构等。
徐闻县的一系列举措增强了农民在土地流转中的参与感，并支持新型经营主体承接流转土地，加快发展多种形式规模经营，取得了一定的成效，得到广大农户的支持。
佛冈县推动“四统一分”致富
近年来，佛冈县水头镇西田村独王山村充分发挥村集体经济组织主导作用，创新经营模式，探索建立了村集体统一整合土地、统一产业、统一技术、合作社统一收购销售、农户分户经营管理的“四统一分”发展模式。
——统一整治。在村党支部和村民理事会带领下，独王山村全村思想统一，共同谋求发展。独王山村积极推动土地整合整治工作，盘活本村土地资源、发展规模化种植。该村先后共完成整合山地7700亩、水田390亩，实现“小块变大块，多块变一块”，全面解决土地细碎化的问题。接下来村集体又对全村整合整治的土地进行统一经营和统一发包，在确保“四不能”的基础上，明确全村土地由集体统一经营。
——统一产业。土地整合了，该种什么，如何发展？经党支部、理事会、经济社反复商议，结合独王山生态环境的先天优势和外出考察分析，并充分征求村民意见，全村村民都同意统一种植鹰嘴桃，形成350亩鹰嘴桃规模产业。2019年，鹰嘴桃挂果，预计亩产2000斤左右，按批发价5元一斤计算，亩产值约1万元。2020年将进入丰产期，亩产超4000斤。以后每年亩产值将保持在2万元左右，经济效益较好。
——统一技术。为更好地指导农户种植，独王山村统一技术。一是统一果苗，由集体统一提供果苗，按统一标准统一挖坑种植。二是统一技术指导，定期邀请有成功种植鹰嘴桃经验的村民，专门向独王山的村民介绍鹰嘴桃种植和病虫害防治技术，解决“不会种”的问题。三是成立桃农协会提供技术服务。独王山村成立桃农协会，按照自愿互利的原则，为会员提供物资、市场信息、种植和病虫害防治技术等服务。
——统一销售。为解决村民担心的“卖不出”的问题，独王山村成立鹰嘴桃专业合作社，对全村的鹰嘴桃统一收购销售。合作社对鹰嘴桃销售收入，集体提取30%，作为发展资金，70%按实际土地入股比例分配到农户，这种模式将独王山村和村民紧密联系起来，提升了农民群众自我管理、自我发展的热情。
——分户经营，意味着具体生产、管理由各农户分户承包，分户进行。这就避免完完全全的“大锅饭”。收入比例和具体的分配系数还要根据各户分户经营果树的评估情况，达到了合理激励村民的目的。
独王山村“四统一分”经营模式，是统分结合的双层经营机制的创新，也是土地制度的创新，有效壮大集体经济实力，激发了农村经济发展活力，是可看、可学、可复制推广的成功经验。下一步独王山村将进一步利用“三变”模式，勇于探索改革，让农民“钱包”鼓起来，促进村集体、村民增收致富。
数说
农村承包地经营权流转
截至2018年底，全省承包地流转面积1341.23万亩，占全省承包地面积3520.88万亩的38.1％。
●流转集中在珠三角
珠三角承包地流转面积512.8万亩，占流转总面积38.2%；粤东地区承包地流转面积195.2万亩，占流转总面积14.6%；粤西地区承包地流转面积317.0万亩，占流转总面积23.6%；粤北山区承包地流转面积316.2万亩，占流转总面积23.6%。
●出租是主要流转方式
出租（转包）方式流转857.0万亩，占承包地面积63.9％；入股方式流转235.1万亩，占17.5％；转让方式流转45.4万亩，占3.4％；互换方式流转174.7万亩，占13.0％。
●流转用途主要在粮食、水果和水产养殖
流转用于粮食种植336.0万亩、水果种植268.6万亩、水产养殖270.9万亩，分别占流转承包面积的25.1％、20.0％、20.2％。
●流转期限10年内的超过六成
流转期限3年及以下358.6万亩，占26.7％；4—10年485.8万亩，占36.2％；11-20年305.0万亩，占22.7％；20年以上191.8万亩，占14.3％。
●流转主要流向一般农户
流向一般农户699.1万亩，占52.1％；流向农民合作社204.9万亩，占15.3％；流向家庭农场102.5万亩，占7.6％；流向农业企业227.8万亩，占17.0％。
《土地流转意见》十条
●加大各级财政奖补力度
●全面深化土地股份合作制改革
●全域推进土地综合整治
●加强试点示范
●优先安排土地流转程度高的地区
实施涉农项目
●健全流转管理服务体系
●支持新型经营主体承接流转土地
●鼓励开展土地统筹经营与托管服务
●做好风险防范
●强化责任落实
撰文：黄进 杨锦英 粤农农轩
编辑统筹：胡素青
