深化国有林业改革、强化国有林业建设势在必行

我国国有林业拥有林地面积18亿多亩，占全国的39.83%，其中森林面积为14亿多亩，森林蓄积量近93亿立方米，分别占全国的45.1%和61.6%。在国有森林面积中，天然林占一半以上。国有林业在国家林业和生态建设中占有极为重要的地位，具有举足轻重的作用。深化国有林业改革和强化国有林业建设是林业生产力发展的内在要求，也是推进国家林业和生态建设全面发展的需要。

国有林业经营管理的森林关系国家生态安全、木材安全和区域发展

我国国有森林主要分为两大块：一是东北内蒙古及西南、西北重点国有林区，设有国有林业局（森工企业）157个，经营管理5.1亿多亩森林，覆盖了东北地区的长白山、大小兴安岭和西南、西北地区的高山峡谷、江河源头，构成了我国东北地区和西部高原的生态屏障，担负着维护东北和西部广大地域及长江、黄河、松花江等发源地生态安全的重任。二是全国4855个国有林场经营管理的8.7亿亩森林，广布于31个省（区、市）1600多个边远县（市）的丘陵山区、荒漠原野、海岸线上及大型和特大型水库周围，在保护水土、涵养水源、调节气候和水流，减免洪水及旱涝等自然灾害方面，起着重要作用。此外，在广大国有林区内还建有1000多个森林和野生动物类型的自然保护区，兴办了1800多个森林公园，并有不少著名的国家风景名胜区和世界自然历史遗产，如黄山、泰山、峨眉山、庐山、武夷山、华山、张家界、九寨沟等，都坐落在国有林区，景区及周边的森林资源主要靠国有林场管护培育。

国有林区也是国家重要的木材生产和战略储备基地。我国国有林区拥有可以用来开发生产木材的乔木林约11亿多亩，森林蓄积量达50多亿立方米。国家实行以生态建设为主的林业发展战略后，按照森林分类经营的要求，在国有林中划定防护林7亿多亩，用材林2.8亿亩。

尽管如此，国有林区发展木材产业的空间仍然广阔，大有可为。一是现已划定的2.8亿亩用材林可以用来发展木材产业；二是7亿多亩防护林在培育经营过程中，也可以出产数量可观的木材；三是拥有大部分可以改造培育成为优质森林的疏林、新造未成林及灌木林面积1亿多亩；四是尚有宜林荒地和火烧、采伐迹地等2亿多亩。同时，国有林业有较为健全的林业生产建设管理机构，具有营造林专业技术和森林经营管理能力。根据上述情况，从国有林区的11亿多亩森林和林地中选出4亿亩左右优质森林和林地，建立国家木材生产和战略储备基地有着较好基础和条件。只要坚持从培育发展优质高效多功能森林出发，全面施行森林科学经营，就能持续稳定地提高森林生长量，增加蓄积量。

国有林业局和国有林场还是推进重点区域林业和生态建设的重要力量。它们大多地处地广人稀、林业和生态建设区位重要、经济欠发达的偏远地区，拥有一支懂技术、会管理的干部职工队伍，配置有一定数量的林业生产建设机械技术装备。上世纪90年代以来，不少省区的一些有条件的国有林业局、场，为了求生存、谋发展，利用自身的技术生产管理能力和资金等优势，走出林区与地方、乡村乃至村民开展形式多样的合作造林和森林经营，发展场外林业。这种模式，不仅拓宽了国有林业局、场发展空间，壮大了实力，更重要的是开辟了国有林业生产建设单位协同地方推进重点区域林业和生态建设又好又快发展新途径，并取得了显著成效。

据中国林场协会的典型调查，南方地区的广西壮族自治区林业厅13个直属国有林场从2000年开始，采取租赁、承包、股份合作等形式，使用集体山林土地进行造林和经营森林。到2012年，场外合作发展林业的面积达到436万多亩，范围扩及区内86个县、市。北方地区的山东省是扩建新建国有林场场外合作开展造林绿化、推进重点区域林业和生态建设的创新省。山东省的潍坊、东营、青岛等市为了推进难度大、任务艰巨的重点区域造林绿化建设，规划建立200个国有林场与乡村合作开展造林绿化。目前已建和在建的国有林达到145个，并已完成造林绿化面积230多万亩。

部分国有林业局和国有林场走出林区同地方与乡村合作发展林业，不仅发展壮大了自己，更为难得的是，有效地帮助了地广人稀、经济欠发达地区，破解了当前林业和生态建设普遍面临的“缺乏人力、财力、技术管理能力”三大难题。同时，由于国有林业局、场的林业生产建设机构和管理体制能够保持长期稳定，与地方合作发展林业还可以做到对新造林木进行持续管护和科学经营，确保成林成材，避免了一些地方过去长期存在的“年年造林不见林”的弊端，有利于实现林业可持续经营。

深化国有林业改革和强化国有林业建设势在必行

林业是保护培育和合理利用森林资源的生产建设事业，与其他生产建设事业的发展有着不同的特性、规律和要求。首先，林业经营的对象是可再生的森林资源，必须走持续经营、循环发展的道路，需要国家纳入长远发展战略，建立长效保障体制机制，才能保持森林资源永续利用，林业生产力长盛不衰。

其次，我国的森林和林地一般都依山脉、水系，分布在边远丘陵山区、高原、荒漠、江河两岸等地广人稀地区，跨越行政区域。因而，林业生产建设需要国家进行统一规划、统筹安排、合理布局，制定林业生产建设发展战略、大政方针，建立健全森林资源管理体制和经营机制，组织实施规模经营，才能适应林业生产力发展的要求。

第三，森林集生态、经济、社会三大功能于一体，可以为社会提供丰富的林产品、生态产品及森林文化产品等，其中大都属于为社会服务的公共产品。

第四，森林分布在露天旷野，生长周期较长，容易遭受林木病虫、火灾、干旱、风雪等自然灾害和人为破坏。林业生产具有周期长、风险大、收益慢的特点。同时，经营生态公益林不能进行商业性采伐；经营用材林采伐利用木材又要受到保护生态环境的诸多限制。因而，民营企业和个人，一般都愿意投资发展经济收益多、见效快的速生丰产用材林和经济林，对生产周期长的用材林，特别是生态公林则积极性不高。故此，培育发展生态公益林和生产周期长的用材林、大径级用材林、珍贵优质用材林等，必须要以国家为主来投资建设和经营管理。

以上表明，发展国有林业，实行国家对林业建设的掌控管理，是森林资源自身特性的要求。这不仅为我国林业发展的实践所证明，世界众多国家林业发展的实践也是如此。据世界粮农组织的资料，世界84.4%的森林资源都是属于国家和集体所有的公有林（其中，国有森林面积所占比重普遍较大），全球229个国家和地区中有74%的国家和地区的公有林面积超私有林面积，其中有47个国家的森林全部为公有。强化国有林业建设是促进林业生产力发展、建设现代林业的正确方略，也是巩固发展我国林业社会主义所有制的应有之义。

建设生态文明，实现绿色发展，需要国有林业在推进国家林业和生态建设中担负更加繁重的任务，发挥更大的作用。目前，全国尚有10多亿亩的“三荒地”和疏林、灌木林地，主要分布在“三北”地区及其他自然条件较差、地广人稀和经济欠发达的边远丘陵山区，都是难啃的“硬骨头”。而且，全国20多亿亩乔木林有相当一部分处于粗放经营状态，森林结构不合理、质量不高、生长量低、功能不强等问题突出。目前，我国森林科学经营刚刚进入试点阶段，在思想理念、政策法规、资金投入、经营管理制度、基础设施建设、技术管理人才队伍等诸多方面还存在一些问题。加之农村劳动力外出务工，许多地方组织实施造林绿化建设和森林科学经营，大都面临缺乏人力、财力和技术管理能力“三大难题”。

要破解这些难题，最有效的办法就是像一些国有林区当前所做的那样，组织有条件的国有林业局和国有林场，采取多种形式，与地方政府、乡村集体和个人合作开展造林绿化和森林经营，在攻坚战中发挥主力军和示范带动作用。

但是，目前我国国有林业改革滞后，不少国有林业局、场陷入了“资源危机、经济危困”状态。深化国有林业改革、强化国有林业建设，既是发展现代国有林业的需要，又是全面推进国家林业和生态建设又好又快发展的要求。

关于深化国有林业改革和强化国有林业建设的5点建议

为了发展社会主义现代国有林业，进一步发挥国有林业在国家林业和生态建设中的作用，现结合我国国有林业的实际，对深化国有林业改革和强化国有林业建设，提出如下5点建议。

一是进一步明确国有林业建设的指导思想和目标任务。

国有林业必须以科学发展观为指导，坚持以“以生态建设为主的林业可持续发展道路”，建设社会主义现代化林业。国有林业局和国有林场的主要任务就是培育发展和保护管理优质高效多功能森林，在国有林区建立良好的森林生态系统；建立国家珍贵优质木材生产和战略储备基地；协同地方推进重点区域林业和生态建设，发挥主力军及示范带动作用，更好地为建设生态文明、经济社会发展和改善民生服务。

二是构建产权明晰的国有森林资源资产管理体制。

我国国有森林资源资产适宜实行“国家所有，中央和省两级管理体制”。具体办法是：东北、内蒙古等大型特大型国有林区国有林业局经营管理的国有森林资源资产，由国务院代表国家直接管理；各省（区、市）国有林场、国有采育场和省内其他单位经营管理的国有森林资源资产，由国务院授权委托省级人民政府代表国家直接管理。

国务院和省级人民政府分别设立权责利相统一，管资产和管人、管事相结合的国有森林资源资产管理机构，专门负责资产管理工作。国有森林资源资产与其他经营性国有资产不同，它是可再生、多功能的自然资源，而且分布在广阔的山丘旷野，点多面广，保护管理和经营利用牵涉多方面的权益，资源管理工作的社会性、政策性和专业性很强，又同林业行政管理、森林经营专业技术工作密不可分。因此，国有森林资源资产管理机构应当设在国务院和省级林业行政主管部门，并授权代表国家为行使出资人的具体职责，享有所有者的权益。设置这样的管理体制，便于资产管理和行政管理工作协调配合，有利于做好国有森林资源资产的保护管理和经营利用工作。

同时，要专门制订国有森林资源资产管理和经营利用的各项法规、制度及监管、奖惩办法等，落实权责利，力求做到产权有主、管理有责、经营有制、流转有规，确保国有森林资源资产得到有效保护与合理利用。

三是调整国有林业局和国有林场的性质定位。

首先要将国有林业局和国有林场的性质统一改定为国家生态公益型事业单位，按照国家事业单位进行管理，享受相关政策待遇。林业生产建设投资和事业经费，应纳入主管政府的财政经济计划，予以统一安排。林业局、场的经济收支管理制度实行全额拨款、收入上缴，或差额补贴、定额补贴等办法，以保障林业生产建设发展和保证职工待遇的需要。

同时，要遵循森林分类经营、事企分开和放开搞活的原则，建立新的森林经营体制机制。具体办法是：生态公益林由林业局、林场直接经营管理，组织保护经营。商品林和林区其他资源开发利用，发展产业，实行市场化运作。在国有森林资源资产所有权不变的前提下，由林业局、场采取承包、租赁、股份合作等多种经营形式，向林业职工、社会开放，实行转制经营、企业化管理，以增强和释放林业发展的动力、活力。林业局、场依法依规进行监管指导，提供服务。

四是建立和实施森林科学经营制度。

首先，国有林业主管部门要遵循以生态建设为主的林业可持续发展战略，从培育发展优质、高效和多功能森林，全面提升林地生产力出发，并按照森林分类经营的要求，制订国有林区森林科学经营总体规划，明确森林经营的指导思想、目标任务、基本要求及组织实施的办法和措施等。其次，组织国有林业局、场，摸清各自经营区内森林结构、成过熟林、残林迹地、疏林、灌木、中幼林、新造未成林等情况，根据国有森林科学经营总体规划的要求，编制局场森林经营方案，制订切实可行的实施计划、技术规程标准及监测、考核、评价等办法。再次，制定实施森林经营方案的法规、政策、投资、组织管理及责任制度等，强化森林经营方案的法律地位，保障林业局、场能够依据森林经营方案自主经营森林，并享有经营者的权益，承担经营者的义务和责任，确保森林经营方案得到长期稳定全面地贯彻执行。

五是大力加强发展现代林业的能力建设。

要根据科技兴林、人才强林的要求，加强人才队伍建设。国有林业局和国有林场要制订人才队伍建设规划，采取就地选拔培养和对外招聘相结合的办法，选用那些思想品德好、热爱林业及懂专业、会经营、善管理的复合型领导管理人才，特别是林业局、场主要领导干部。同时，还要重视选拔培养林业生产建设实用技术人才，创造良好的成材环境。

要加强发展现代林业的机械技术装备建设。要从实行森林科学经营，提高林业生产建设水平和效率出发，有计划、有步骤地配置完善林业局、场实施森林资源保护管理、造林更新、抚育经营、种苗培育、林业勘察设计等现代机械技术设备，努力提高林业机械化、自动化、信息化水平。

要加强发展现代林业的基础设施建设。采取多种形式和办法，有计划、有步骤地搞好林区道路、供电、供水、通讯和住房等基础设施规划建设，为发展现代林业、建设和谐美丽的社会主义新林区创造良好的条件。