新型城镇化“路”在何方？ ——关于新型城镇化的思考（下）
要实现从传统城镇化向新型城镇化的转变，壮士断臂式的改革必不可少。正如李克强总理所言，改革是中国发展的最大红利。推行新型城镇化同样需要全面深化改革的配套，需要攻坚克难。
丁 力
从传统城镇化转向新型城镇化并非易事，冰冻三尺非一日之寒，其中，执政理念转变难、产能过剩消化难、利益关系调整难是最大的挑战。
传统的巨大惯性从根本上很难扭转。尽管最高层领导多次指出不能简单以GDP论英雄，尽管党的十八届三中全会已经明确指出，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。但是，今天的现实仍然不能不让人遗憾地看到，在一些领导心目中，高度关注GDP、高度依赖政府主导仍然是不少地方政府工作的主旋律。原因很简单，这已经不是一个认识问题，它更是一个现实的利益问题。倘若今天的政治体制不改革，财政体制不改变，仅仅转变口号或者停留在认识层面是远远不够的，巨大的利益惯性会很快为这种理念找到升级的版本，新瓶装旧酒的现实可能性极大。
新型城镇化同样面临来自现实的严峻挑战。由于前期的土地财政以及流动性泛滥，带来全国范围内房地产行业的畸形发展，导致各地大量“鬼城”与“睡城”的涌现，有人统计其数量相当可观，并非短期内可以消化。这种在房地产行业出现的供远大于求，在经济泡沫中形成的远离均衡的高房价，将会极大地影响新型城镇化的健康发展，给新型城镇化带来人为的制约。因为任何房价的下跌都可能导致本地市场的崩盘，导致地方政府土地财政的破产。
推行新型城镇化，在一定意义上就是对现存利益关系进行重大调整，这种调整必然导致既得利益者的强烈反弹或阻挠。在传统城镇化中，最大的既得利益群体是地方政府，其次是各类房地产商，再次是大量商品房的炒作者，最后是一部分被征地拆迁的农民。在上述利益群体中，虽然也有着少数弱势群体，但多数属于今天社会的强势群体，这些人不仅掌握着资源配置的权力，同时还拥有相当的话语权，任何对既得利益触动的改革，都可能被抑止、扭曲甚至冷藏。其实，影响新型城镇化的利益群体不仅包括前期房地产发展的直接受益者，还包括许多在新型城镇化中的利益受损者，两者相加数量是相当可观的。
那么，
要实现从传统城镇化向新型城镇化的转变，壮士断臂式的改革必不可少。正如李克强总理所言，改革是中国发展的最大红利。推行新型城镇化同样需要全面深化改革的配套，需要攻坚克难。
首先，新型城镇化需要加快政府职能的转变。今天的政府职能转变不能局限在政府审批制度、投资制度或者大部制之类的改革上，政府职能转变的关键是政府定位，需要通过包括财政体制改革在内的一系列举措，将企业型政府脱胎换骨为服务型政府，真正在政府权力与市场利益之间建立防火墙。在财政体制改革中，实现阳光财政与各级政府财权事权相统一是关键，而不是继续将政府作为生产GDP的机器、盲目追逐财政税收的企业。在市场经济中，各地经济发展的不平衡是绝对的，但公共服务必须均等化，应当将地方政府的贫富与其经济发展水平脱钩。对政府的考核，应当更多放在为人民服务的能力与水平上，经济增长与转型的动力主要来自公平的市场竞争而不是政府的干预。只有地方政府真正成为全民利益的代表，新型城镇化才有可能步入效率公平统一的轨道。
其次，新型城镇化有赖公共服务体系的再造。政府职能的转变，包括教育、医疗、养老等公共服务领域的供给，应当成为推行新型城镇化改革的重点。今天的公共服务，一方面由于政府财政投入很少，各地的公共服务资源相当稀缺，普通老百姓很难享受到与经济发展水平相匹配的公共服务；另一方面，由于政府大包大揽，落后的机制体制决定着公共服务领域投入产出效率低下，使得本来就稀缺的公共服务资源更加短缺。改革的唯一选择是“政府主导公平、市场决定效率”，即政府通过阳光财政确保有足够的资源用于公共服务，用于民生改善，用于提升全社会的公共服务需求水平，而不是将大量的公共服务资源用于政府自己办学校、办医院、办养老院。公共服务的供给应当向全社会开放，在有足够市场需求时，社会资本就会有足够的热情进入公共服务领域，一些闲置商业地产有可能找到新的用途，而地方政府主要承担公共服务的质量监督，承担有效竞争的市场环境再造，承担通过改革实现公共服务供求在更高水平上的均衡。
再者，新型城镇化迫切需要攻克土地财政的难题。在某种意义上，如果今天的土地财政难题不解决，新型城镇化的实现就没有可能。且不论今天的土地财政是否合乎相关的法律要求，因为在中华人民共和国宪法上明文规定，城市土地属于全民所有而不是地方所有。即使今天的土地利益地方化甚至私有化是被允许的，这条发展道路在实践上已经被证明难以持续并且有违社会公平。土地财政最大的问题不仅在于资源的有限，更重要的是随着土地价格的不断上升，严重打压了当地的实体经济发展，让本来就很艰难的制造业未老先衰。解决土地财政最好的办法是划定时间底线，之前的地方政府举债主要由中央政府承担，同时，根据各地政府土地财政收益多少与举债增加的资本，中央政府向地方政府收取合理的资源占有使用税。一般而言，前期卖地最多，价格越高的地方政府，将向全国人民支付更多的资源占有使用税，由此实现地方政府在新型城镇化中的轻装上阵，实现资源配置的市场决定，实现经济发展中的社会公平。
最后，新型城镇化呼唤现有户籍制度的改革。今天的户籍制度，在很大程度上不是对常住人口的行为管理制度，而是用制度来固化因公共服务不均等造成的社会不公。这种状况必须尽快改变。户籍制度改变的前提是将不平衡的经济发展与均等化的公共服务脱钩，将公共服务的供给与政府大包大揽脱钩，直到将捆绑在户籍制度上的各种特殊利益与常住人口管理脱钩，真正实现在生产资料公有制基础上人的自由流动，而正是人的自由流动，为以人为本由市场主导的新型城镇化创造了必要的前提与条件。
作者系广东省社会科学院竞争力研究中心主任
