注重实践 突出特色 创新机制 合理利用
——《广东省实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》解读
近日，《广东省实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》（以下简称《实施办法》）颁布实施，这是广东省第一部省级文物法规，也是全省文物保护工作者期盼已久的重要法律文本。
《实施办法》内容丰富、操作性强、特色鲜明，丰富了文物保护法律法规体系。《实施办法》在不可移动文物保护方面补充和细化了《文物保护法》的有关规定，使不可移动文物的保护在制度上更加完善，也为此项工作提供了一个参考文本。
当然，所有的立法都不可能尽善尽美，《实施办法》在某些方面也有缺憾。比如，广东的民间文物流通十分活跃，但《实施办法》对此仅有一条原则性规定。不过，这与文物流通的复杂性密切相关，有待从国家立法层面上加以解决。
《实施办法》的出台，将有力推动广东开展文物普查，加大文物执法力度，打击文物违法活动，从而促进广东省文物保护事业更好更快地发展。
《广东省实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》（以下简称《实施办法》）于2008年11月28日由广东省第十一届人大常委会第七次会议通过，于2009年3月1日正式实施。此前，广东省的文化遗产保护工作取得了重大进展，文物数量急剧增加，博物馆建设蓬勃发展，文物考古成果丰硕，但与此不相适应的是，广东一直没有一部省级文物法规，《实施办法》的颁布实施填补了这一空白，对今后广东省的文物保护工作起到了积极的推动作用。综观这部法规，在内容设置、结构编排、立法技术等方面都进行了大胆的探索，亮点纷呈。
亮点一：强化对不可移动文物的保护力度
《实施办法》虽然没分章节，但从其条文的结构安排看，对不可移动文物的保护显然是核心内容，41条条文中，直接规定保护不可移动文物或与之有关的达到24条，占整个条文的59%。《实施办法》在立法过程中，在《中华人民共和国文物保护法》及其《实施条例》的基础上，加强对不可移动文物的保护是立法考虑的重点，这是与广东省文物保护现状相适应的。不可移动文物特别是其中的各级文物保护单位，长期以来都被视为满足公众文化、休闲需求的重要载体之一，众多的博物馆、纪念馆或其他依托文物保护单位而建立的旅游场所，都是以文物保护单位为核心而设立的。这些场所的管理人、使用人借助文物保护单位彰显其文化内涵，吸引更多的观众、游客，从而增加场所的知名度及获取更多的门票收入，同时可能存在忽视对文物本体的保养维护情况，造成重利用、轻保护的局面。此外，部分地方在申报文物保护单位时，看重本地省级以上文物保护单位数量的增加，而没有在文物保护单位的基础保护措施上下工夫，比如“四有”（有保护范围、标志说明、记录档案、管理机构或人员）工作的落实。针对以上情况，在《实施办法》中都有所规定。
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第九条：利用国有文物保护单位开辟参观旅游场所，其门票收入应当在财政部门的监管下，全部用于文物保护，其中用于文物保护单位的修缮、保养的比例不得低于50%。
此条是对《文物保护法》第十条第三款的补充和进一步具体化。该款规定：“国有博物馆、纪念馆、文物保护单位等的事业性收入，专门用于文物保护，任何单位或者个人不得侵占、挪用。”国有文物保护单位开辟为参观旅游场所的门票收入属于事业性收入，《实施办法》在此意义上细化了上位法的规定。“文物保护”支出的项目比较宽泛，包括维修保养、水电支出、安全防范等维持该文物保护单位日常运转所需的各种费用，但对文物保护单位本体的保护应是文物保护的重中之重，因此，《实施办法》明确规定门票收入中至少有50%须用于文物保护单位本体的修缮、保养。
第十四条：申报省级文物保护单位的，应当具备下列条件：
（一）已拟定保护范围和建设控制地带的划定方案；
（二）已作出标志说明；
（三）已建立记录档案；
（四）已设置专门机构或者指定专人负责管理。
此条规定是对《文物保护法》第十五条关于文物保护单位“四有”工作要求的强化。该条规定，各级文物保护单位必须划定必要的保护范围，作出标志说明，建立记录档案，并区别情况分别设置专门机构或者专人负责管理。《中华人民共和国文物保护法实施条例》进一步规定了各级文物保护单位自核定公布之日起1年内要完成“四有”工作，在逻辑顺序上，是先对文物保护单位予以核定公布，再开展“四有”工作。但在广东省文物保护单位申报的实际工作中，一些地方对申报工作特别是申报省级以上文物保护单位的热情很高，而在省政府核定公布后，却不能按时完成“四有”工作。核定公布为文物保护单位的主要目的是为了加大对其的保护力度，使其更好地传承于后世，而“四有”工作是文物保护单位最基本的保护措施，做好“四有”工作，是文物保护单位后续保护的有力保障。因此，《实施办法》将“四有”工作调整为申报省级文物保护单位的前置条件。其中对于保护范围和建设控制地带的划定，在上位法中规定为各级政府在核定公布文物保护单位后的职责，因此，《实施办法》中相应规定为拟定划定方案。从实践看，大多数省级文物保护单位是从市、县级文物保护单位中推荐评审出来的，这些市、县级文物保护单位在核定公布后，即应依法做好“四有”工作。
亮点二：注重文物保护工作的实践取向
文物保护是一项实践性很强的工作，文物保护立法必须便于操作、利于保护。《文物保护法》及其《实施条例》对此作了很大的努力，但国家层面的立法毕竟是面向全国，不可能解决地方差异问题，难免在某些方面规定得较原则甚至没有作出规定，这也为地方立法留下了具体化的空间。《实施办法》在立法技术上始终遵循“可操作性强”的原则，细化操作程序、补充上位法内容，为解决广东省在文物保护实践中的问题提供具体的法律依据。
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第十三条第二款：省级文物保护单位，由其所在地文物行政主管部门向上一级文物行政主管部门申报，经省文物行政主管部门组织专家评审通过后，报省人民政府核定公布，并报国务院备案。新发现的具有重要价值的不可移动文物，所在地文物行政主管部门在申报省级文物保护单位前，应当先征得本级人民政府同意。
此款详细规定了省级文物保护单位申报程序，细化了上位法关于此项工作的原则性规定。《文物保护法》第十三条规定：“省级文物保护单位，由省、自治区、直辖市人民政府核定公布，并报国务院备案。”这款规定没有明确省级文物保护单位核定公布的具体程序。《实施办法》从两方面对此作了补充和完善，一是市、县级文物保护单位申报省级文物保护单位的一般程序，二是对新发现的具有重要价值的不可移动文物直接申报省级文物保护单位的，申报前还需征得本级政府同意。
第三十条：国有文物收藏单位征集文物或者受赠文物必须经过鉴定确认。
征集或者受赠的文物拟确定为珍贵文物的，由省文物行政主管部门组织专家鉴定确认；拟确定为一般文物的，由文物收藏单位组织专家鉴定确认。
此条的内容在上位法中没有涉及。在文物征集或者受赠中，一些国有文物收藏单位可能由于各种原因征集或接受到赝品而引发争议。因此，《实施办法》设置鉴定确认程序，是为了把好“入口”，更好地保证馆藏文物的质量。
亮点三：突出文物保护工作的地方特色
文物保护工作有其鲜明的地域色彩，这与各地的历史文化差异和积淀有关。广东是岭南文化中心、海上丝绸之路发祥地、中国近代民族革命策源地，保留了大量的历史文化遗存。丰富的历史文化遗存和天然的地理位置蕴含了岭南文化独特的风韵，决定了广东的文物保护工作在遵循一般要求之外，必然有自己的独到之处。这既是文物保护实践的特色，也可以映射到立法中，成为地方立法本土性的最好证明。《实施办法》在反映地方特色上，没有力图面面俱到，而是突出重点，主要抓住水下文物丰富和华侨文物众多两个特点。
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第二十一条：鼓励和支持非国有文物所有人将文物的所有权、使用权移交所在地人民政府。所有权、使用权移交所在地人民政府的文物，其修缮、修复、保养和管理由所在地人民政府负责。
从广东文物保护工作的实际环境来看，此条规定具有特别的意义和鲜明的针对性。广东是华侨大省，众多侨胞在家乡留下了大量品种丰富的华侨文物。这些实物在主人侨居国外之后境况不一，有的是委托留在国内的亲戚朋友代管，有的则是闲置多年。省内部分侨乡在如何有效保护华侨文物方面积累了一些成熟的经验，最具代表性的是已列为世界文化遗产的开平碉楼与村落的保护方式。当地政府主动与海外的碉楼所有人联系，采取签订协议、由所有人授权当地政府在一定时期内代管的方式进行保护，达到了双赢的效果。这也是解决非国有文物修缮保护问题的一个有效途径。
第二十六条：对具有重要历史、艺术、科学价值的水下文物遗存，由省人民政府确定为水下文物保护区，并予以公布。
在水下文物保护区内不得从事危及文物安全的捕捞、爆破等活动。
此条是关于水下文物保护区的规定。在1989年国务院颁布的《水下文物保护管理条例》中已有了“水下文物保护区”的概念。广东海岸线漫长，水网丰富，水下遗存丰厚。随着文物保护事业的不断发展，广东水下文物保护工作取得了重大成就。 “南海I号”沉船成功整体打捞，“南澳沉船”的发现，都涉及到水下文物保护的问题。本条规定，将对全省水下遗存的保护和研究起到促进作用。不过，对于水下文物保护区的勘测、认定，还需要在实践中逐步探索。
亮点四：规范不可移动文物的合理使用方式
“合理利用”是法律规定的文物工作方针之一。一般来说，不可移动文物大多数有使用人和管理人。根据法律的规定，使用人和管理人对不可移动文物行使占有、使用、管理的权利，同时必须遵守不改变文物原状的原则。这种使用和管理属于日常的使用和管理，另外还有一种比较常见的使用方式，即利用文物保护单位拍摄电影、电视以及举办大型文化活动。近年来，因对这类行为控制不力而造成文物保护单位损害的事件屡有发生。《文物保护法》对这两种情况没有专门规定，只有一些概括的条款，如：第二十六条第一款：“使用不可移动文物，必须遵守不改变文物原状的原则，负责保护建筑物及其附属文物的安全，不得损毁、改建、添建或者拆除不可移动文物。”为此，《实施办法》对此作了细化规定。
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第十八条：公民、法人和其他组织使用、管理不可移动文物的，当地文物行政主管部门应当组织专家论证，与使用者或者管理者签订保护协议，并报上一级文物行政主管部门备案。
公民、法人和其他组织使用、管理不可移动文物，必须接受文物行政主管部门的指导和监督，遵守不改变文物原状的原则，保持文物的完整性和真实性，未经文物行政主管部门同意，不得擅自进行装饰、装修。
此条是关于使用人、管理人日常使用、管理不可移动文物的义务性规定，分别从正反两方面予以确定，即必须履行的义务和不得违反的义务。与《文物保护法》第二十六条第一款相比，《实施办法》的此条新增了两处内容：一是在第一款引入了专家论证和协议保护的手续，使比较刚性的管理措施通过论证和协议，更易为人接受和执行。二是明确了“不得擅自进行装饰、装修”。 《文物保护法》及其《实施条例》没有对不可移动文物的装饰、装修问题作出规定，但我们在实际工作中碰到了类似问题，有的文物建筑因使用人、管理人随意装饰、装修而使文物遭到破坏，失去大量历史信息。因此本条禁止未经文物行政主管部门同意而擅自进行装饰、装修的行为，并以第三十七条规定的法律责任予以保障。
第二十条：严格控制利用文物保护单位拍摄电影、电视以及举办大型文化活动。确需利用文物保护单位拍摄电影、电视或者举办大型文化活动的，拍摄单位或者举办者应当征得文物管理人同意，提出拍摄方案或者活动计划，制定文物保护预案，落实保护措施，并按相关规定报文物行政主管部门审批。
利用文物保护单位拍摄电影、电视以及举办大型文化活动，管理人应当将所得收益用于文物保护。
此条具有很强的现实针对性，《文物保护法》及其《实施条例》对此内容没有直接予以规定，本条的效力也是来源于《文物保护法》第二十六条第一款。《实施办法》此条关于利用文物保护单位拍摄电影、电视以及举办大型文化活动包含两项内容，一是所拍摄的影视作品以介绍、宣传文物保护单位本体为主要内容，属专题性的影视作品；二是以文物保护单位作为布景或场所拍摄影视作品以及举办大型文化活动。两种内容都必须按此条规定履行审批手续。需要强调的是，该项审批手续属于一项行政许可事项，国务院已明确对文物保护单位的拍摄审批由省级文物行政主管部门负责行使。
亮点五：创新文物保护工作的管理机制
加强管理也是法律规定的文物工作方针之一。广义的加强管理包括了其他三项方针，即保护为主、抢救第一、合理利用。狭义的加强管理主要是除上述三项外的日常性管理。这其中很重要的是相关工作机制的建立，形成立体的日常管理机制。《实施办法》在此方面作了一些尝试，把一些工作要求上升为法律要求，确立新的管理制度等。
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第二十四条：需要变更国有文物保护单位的管理体制或者隶属关系的，应当根据文物保护单位的级别，由所在地文物行政主管部门征得上一级文物行政主管部门同意后，报原核定公布的人民政府批准；全国重点文物保护单位变更管理体制或者隶属关系的，应当经省人民政府同意并报国务院批准。国有尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物变更管理体制或者隶属关系的，应当报告县级文物行政主管部门。
此条是关于限制变更国有文物保护单位的管理体制或者隶属关系的规定。《文物保护法》及其《实施条例》没有明确提出国有文物保护单位的管理体制或者隶属关系的表述，但《文物保护法》第二十三条、第二十四条是关于这方面的实质性规定：“核定为文物保护单位的属于国家所有的纪念建筑物或者古建筑，除可以建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所外，如果必须作其他用途的，应当经核定公布该文物保护单位的人民政府文物行政部门征得上一级文物行政部门同意后，报核定公布该文物保护单位的人民政府批准；全国重点文物保护单位作其他用途的，应当由省、自治区、直辖市人民政府报国务院批准。国有未核定为文物保护单位的不可移动文物作其他用途的，应当报告县级人民政府文物行政部门。国有不可移动文物不得转让、抵押。建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所的国有文物保护单位，不得作为企业资产经营。”
对国有文物保护单位的保护力度，与其管理部门和使用单位有直接关系。在实际工作中，存在随意更改国有文物保护单位的管理部门和使用单位的情况，如由文物部门管理改为由其他部门管理、将国有文物保护单位出租给私人使用等。个别使用单位为追求经济利益，对文物保护单位过度使用而不进行维修、保护，造成文物保护单位状况每况愈下。文化部、国家文物局针对这类情况曾先后下发《关于禁止擅自改变文物保护单位管理体制的通知》（文物发[2001]24号）、《关于请立即纠正擅自改变文物保护单位管理体制问题的通知》（文物办发[2003]2号），强调不得随意变更文物保护单位管理体制、隶属关系。
《实施办法》没有采取《文物保护法》第二十三条、第二十四条中关于“作其他用途”、“不得作为企业资产经营”等表述方式，而采用了上述两个《通知》中的“国有文物保护单位管理体制或者隶属关系”的表述方式，主要考虑，一是不重复上位法的规定；二是《文物保护法》第二十三条主要针对的是“核定为文物保护单位的属于国家所有的纪念建筑物或者古建筑”，这不能涵盖所有的国有文物保护单位，第二十四条也只规定了作为企业资产经营一种违法行为。《实施办法》如此规定可以扩大调整对象和禁止行为的范围，更全面地保护国有不可移动文物。
第三十五条第一款：各级人民政府应当建立文物安全责任制，并督促有关部门落实文物安全事故防范措施。
第二款：各级文物行政主管部门应当制定本辖区内的重大文物安全事故的防范预案并组织落实,建立定期检查和定期报告制度,及时消除文物安全事故隐患。
此条规定确立了文物安全责任制。文物保护首先是各级政府和主管部门的职责，这其中确保文物安全是重中之重。《文物保护法》第九条规定：“各级人民政府应当重视文物保护，正确处理经济建设、社会发展与文物保护的关系，确保文物安全。” 近年来，随着社会经济发展，文物收藏逐渐升温，文物盗窃、盗掘等违法犯罪活动也日益猖獗，文物安全环境不容乐观。与此同时，一些地方对文物保护工作的重要性和严峻性认识不足，文物安全措施薄弱。在基本建设过程中，一些建设单位没有依法配合文物部门进行文物调查、勘探和考古发掘工作，致使许多有价值的古遗址、古墓葬被毁坏；一些建设单位，未经批准在文物单位保护范围和建设控制地带内乱搭乱建，导致文物环境风貌受到不同程度的破坏；在旧城改造过程中，不少历史文化街区、古村镇荡然无存。保护文物安全应重在事前预防，建立必要的工作机制并认真落实，消除安全事故隐患。一旦发生重大文物安全事故，有关部门应迅速采取措施予以抢救、弥补，将损失减少到最低限度。《文物保护法》和《实施条例》在多个条文中都强调了确保文物安全，但没有对文物安全及相关责任作统一规定，也没有明确各级政府和主管部门关于文物安全的具体职责。《实施办法》综合了相关规定，着重于从管理责任和领导责任方面设立文物安全责任制。
