一张居住证，能否带来基本公共服务均等化

撰文/徐立凡

国务院：在全国建立居住证制度 明确积分落户通道

10月21日召开的国务院常务会议，通过了《居住证暂行条例（草案）》，决定在全国建立居住证制度，推进城镇基本公共服务和便利向常住人口全覆盖，要求各地积极创造条件，逐步提高居住证持有人享有的公共服务水平。草案还明确了居住证持有人通过积分等方式落户的通道。

建立居住证制度的意义是什么？

在全国建立居住证制度，是制度层面对居民自由迁移权和基本公共服务保障权的一次认可。自上世纪五十年代末期以来，随着城乡二元化体制的搭建的巩固，人口自由流动被严格管制。从本质上看，限制人口流动，是计划 经济 体制下基本公共服务供应能力短缺所产生的政策结果。随着限制期限的延长，这一政策反过来又对经济和社会活动产生了更大的抑制效果。在人口流动篱笆被市场经济事实上冲破以后，其弊端在近年越发显现无遗。

限制人口流动的弊端有哪些？

一方面，全国2.53亿的流动人口中的多数，已成为中国产业阶层的主力，但是由于人口流动的制度限制，无法享受附着在城市户口中的诸多基本公共服务，对于权利不平等更加敏感的第二代和第三代流动人口中的许多人，尽管实际收入仍有所增长，但缺乏定居于打工城市的机会和信心，而被迫选择中短期打工，导致人口红利的衰竭速度加快，削弱了经济的竞争力。同时，由于外出打工仍是不得不选择的变现方式，在外出打工人口密集的地区，还引发了严重的基层治理危机。另一方面，人口流动的制度限制还抽离了推进新型城镇化的资源，加剧了社会板结化的程度。没有制度保障的流动人口，子女教育得不到保障，依法纳税却得不到纳税人的应有权利，何以体现新型城镇化就是人的城镇化？而基本公共服务对流动人口的缺位，还造成了流动人口贫困等问题的代际传承，限制了底层社会向上流动的空间，造成了社会结构的畸形。

推行居住证制度具有破冰意义但仍属过渡性方案

全面推行居住证制度，在经济层面是整合人力等要素资源，延长人口红利的需要，而重要的是为给推进城镇基本公共服务和便利向常住人口全覆盖提供了操作路径。促进社会公平正义，本就是最基本的政治底线。就此而言，虽然居住证制度仍属于一种过渡性方案，但是其突破历史束缚的破冰意义仍值得肯定。

居住证制度有哪些改进的必要？

在制度障碍松动之后，能否实现预期的社会和经济效益就成为关键。此前，在广东、上海等地实施居住证制度的经验先行来看，居住证制度仍有进一步改进的必要。

●其一，是资质标准设置过于单一；

学历、教育背景和引资能力，是这些先行城市发放居住证普遍遵循的主要依据，但实际上，不同的城市具有不同的产业特征。对于科技型城市，学历和教育背景重要，但对于服务型或资源型城市，学历、教育背景就未必适用。更重要的是，已经和正在为所在城市做出贡献的人群，大多数集中于二、三产业的低端行业，他们能否具备领取居住证的资格，决定着居住证制度的预期效益。如果按现行标准，居住证制度就只能作用于少数人。

●其二，是门槛过高；

基础分值设定过高，附加条件过多，考察时限过长，不仅提高了获得居住证和积分落户资格的门槛，堵住了多数外来人口的进城之路，而且从另一个侧面抑制了人口的自然流动。实际上，只要外来人口为所在城市作出了贡献，纳了税，无论时长多少，都应获得相应权利。这至少在环境资源承载能力较高的非一线城市应该形成共识。

●其三，是居住证制度对城市公共财政形成了现实考验。

全面推广居住证，核心目标不是非一线城市，而是非一线城市。但现实是，城市越大，对居住证制度新增的财政消耗的支持能力越强，财政能力较弱的城市，则很可能出现没有积极性或有心无力的情况。这将极大限制居住证落地的节奏。

如何让居住证制度倒闭户籍制度改革？

现实情况决定了，全面建立居住证制度，难以立刻提高基本公共服务均等化的覆盖率。从这个角度看，在完善居住证制度的同时，加快政府财政向公共财政倾斜的力度，通过城市群落的资源融合优化经济空间，加强竞争力弱的城市政府信用建设和市场建设，都是不可的缺少的准备。有了这些准备，流动人口才能有更多的工作和居住地选择，才能有更明确的预期，并在这些预期导引下，实现人力资源更合理的分配，让居住证制度最大程度地发挥出倒逼户籍制度改革，推动新型城镇化和基本公共服务均等化的复合作用。