广东人口城镇化发展状况浅析

      内容摘要： 本文根据人口普查和人口变动资料，对广东人口城镇化发展状况进行分析，并对广东人口城镇化发展过程中存在的问题提出相关建议。

　　 关键词: 人口城镇化 发展 浅析

　　城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇聚居，乡村人口向城镇转移的自然历史进程，是现代化的必由之路，也是推动经济社会发展的动力所在。人口城镇化是城镇化的核心，人口城镇化率是人口城镇化的具体标识。改革开放30多年来，广东经济持续高速增长，产业不断转型升级，工业化速度迅速加快，同时，全省人口城镇化水平相应快速发展，呈现出城镇数量大幅增多、城镇区域迅速扩张、省内外大量农村人口向城镇迁移的局面，广东城镇化率不断提高。

　　 一、基本状况

　　（一）广东2013年人口城镇化率达67.76%，在全国处于领先地位

　　根据国家统计局常住人口测算方法和2008年颁布的《统计上划分城乡的规定》计算，2013年广东常住人口为10644万人，人口总量居全国首位，其中城镇人口达7212万人，占全国城镇人口的十分之一，规模列全国第一。广东城镇化率（人口占总人口比重）为67.76%，比全国平均水平（53.73%）高14.03个百分点，仅落后于上海、北京、天津三个直辖市，居全国第四位，在全国各省中排首位（见表1），标志着广东人口城镇化发展进入一个崭新时期。

　　从全国各地城镇化水平看，广东人口城镇化率分别比上海（89.60%）、北京（86.30%）、天津（82.01%）三个直辖市落后21.84、18.54、14.25个百分点，比紧随其后的辽宁高1.31个百分点，是西藏的近三倍。

表1 全国分地区城镇人口比重

表2 全国部分地区城镇人口比重

　　表2数据显示，与江苏、浙江、山东等沿海省份相比，广东人口城镇化率较高。2013年末，广东人口城镇化率分别比江苏、浙江和山东高出3.66、3.76和14.01个百分点，表明广东的城镇化进程发展较快。

　　（二）城镇化率稳步提高，逐步向成熟发展阶段迈进

　　判定城镇化进程一般有城镇化进程三阶段论，即城镇化率低于30%时，为初始阶段；城镇化率在30%～70%之间时，为中期阶段；当城镇化率超过70%时，为后期阶段。

　　1985—2010年的25年间，广东迎来了改革开放的辉煌时期，各行各业取得了举世瞩目的成就，城镇化率迅速提高。广东人口城镇化率在1984年初步超过全国平均水平，1985年达30.15%，之后保持快速发展的态势，到2010年全省城镇化率高达66.17%，25年间上升了36.02个百分点，比原来翻了一翻，这一时期是人口广东城镇化发展的加速期，城镇人口和城镇化率增长速度均居全国前列，广东城镇化发展跨入中期阶段；2011—2013年，广东人口城镇化在较高水平的基础上，增速有所放慢，但仍继续保持上升趋势，按城镇化发展进程划分，属于中期阶段的后期，表明广东城镇化进程已逐渐由中期阶段向成熟发展的后期阶段迈进。

　　广东城镇化经过前期快速发展，已经达到较高的层次，现正处于稳定上升的时期。

　　（三）人口城镇化形成了以城市为依托，经中心城镇向全省辐射的有利局面

　　从广东城市体系构成来看，到2013年底，在全省10644万常住人口中，居住在市辖区人口为5055.66万人，占总人口的47.50%。城区人口大幅增长，是2000年市辖区人口（2582.79万人）的近两倍，市辖区人口占总人口比重提升了17.2个百分点；全省大中城市人口规模发展迅速，各地市辖区人口超过500万的有4个，200-500万的有1个，100-200万的有6个，100万以下的有8个。

　　中心镇是广东城镇化体系的基础，加快中心镇建设，增强对农村的辐射带动能力，对实现传统社会向现代化社会转型，改变城乡二元结构，促进城镇化发展起到积极作用。目前全省中心城镇共277个，占建制乡（镇、街道）的17.47%。根据全国第六次人口普查数据计算，2010年广东277个中心城镇人口为2475.88万人，占全省人口近四分之一，其中城镇人口1552.19万人，人口城镇化率达62.69%，远高于全省其他建制镇的平均水平。这表明，经过十几年的不懈努力，广东中心城镇体系已逐渐形成。

　　广东未来的人口城镇化将以城市为基础，通过中心城镇的不断扩散，积极拉动周边相关区域发展，从而达到改变城乡二元结构，建立新型城镇化社会的目的。

　　（四）各区域人口城镇化发展不均衡，珠三角地区遥遥领先

　　由于全省区域经济发展的不平衡，导致地区间人口城镇化水平发展存在显著差异。改革开放以来，广东以外向型经济发展为主，外资的引入对广东经济发展起到积极的推动作用，具有地缘优势的珠江三角洲地区在资金引入、先进技术应用、人才吸引等方面占据先机，珠三角地区经济迅速发展、城市建设日益完善、人民生活水平不断提高，使三角洲地区成为省内外流动人口集聚地，人口城镇化发展明显快于其他区域。

表3 广东各市人口城镇化率

　　纵观广东各区域城镇化水平分布，2013年珠三角人口城镇化率最高，达83.8%，比2000年的71.59%提高了12.21个百分点，城镇化水平及增长幅度都高于东西两翼及粤北地区；城镇化水平排第二位是粤东沿海地区，城镇化率为59.22%，虽低于全省平均水平，但比全国高5.49个百分点，与2000年相比，城镇化率上升了8.77个百分点；值得一提的是粤北地区城镇化水平超过粤西沿海三市，由2000年的36.09%上升到2013年的45.85%，提高了9.76个百分点，增长幅度居各区域第二位。从区域城镇化水平所处阶段看，珠三角地区已处于高度发达阶段，而其他三个区域虽处于第二阶段的高速发展阶段，但粤西沿海及粤北山区城镇化水平与全国平均水平相比仍存在较大差距。

　　从广东各地市人口城镇化水平看（见表3），截止到2013年底，珠三角9市城镇化水平整体上普遍高于全国平均水平，但全省仍有 9个地级市城镇化水平没达到全国的平均水平，其中有4市比全国平均水平低10个百分点以上；在全省21个地市中，共有7市城镇化水平高于全省的平均水平，基本集中在珠三角地区；在低于全省平均水平的14个地市中，差别较大基本为东西两翼及粤北山区的地市。由此可见，经济发展的不平衡，不利于全省城镇化的均衡发展。

　　 二、广东人口城镇化发展历程回顾

　　人口城镇化与经济发展密切相关，同时也受到统计口径的影响，但归根结底，城镇区域扩张和流动人口迁入是影响人口城镇化率的主要因素。改革开放以来，随着广东经济高速增长，封闭的城镇范围也逐渐松动，特别是乡镇集体企业、“三资企业”、个体企业如雨后春笋般不断涌现，吸引大量省内外劳动力，加大了人口集聚效应，广东城镇化进程突飞猛进。广东人口城镇化率从1978年的16.95%上升到2013年的67.76%，35年间提高了50.81个百分点（见表4），年平均提高4.16个百分点。在人口城镇化发展过程中，广东经历了城镇化水平较低、发展缓慢、低于全国平均水平的长时间发展，到快速发展、赶超先进的快速增长，最后进入高水平、稳步上升的时期。

　　第一阶段：人口城镇化发展缓慢，低于全国水平（1978年以前）。1978年改革开放以前，与全国相比，广东经济发展相对缓慢，城镇建设处于落后状态，城镇数量及规模，远低于全国其他省市；同时，严格的户口管理，使非农人口数量受到控制，城镇范围十分封闭，人口流动也极为稀少，广东人口城镇化率停滞不前，近30年间波动于13.67%～16.95%间，远低于全国同期（10.64%～17.92%）平均增长水平，属于城镇化水平较低的阶段。

表4 广东人口城镇化率与全国同期水平比较

　　第二阶段：人口城镇化步伐加快，初步超过全国水平（1979～1984年）。改革开放初期，广东与全国一样实行联产到户责任制，进行农村土地改革，农业生产突飞猛进，广大农民充分享受改革带来的成果，这一时期人口迁移规模极小，对城镇化率影响甚微。但是，在此期间，广东小城镇迅速发展，全省建制镇数由1978年的157个上升到1984年336个，增长一倍多，地级市也由原来的11个增加到13个，城镇区域的不断扩大，使城镇人口迅速增加，人口城镇化率由16.95%上升的25.71%（见表4），超过全国23.01%的平均水平。

　　第三阶段：城乡人口发生逆转，人口城镇化率与全国平均水平迅速拉开（1985～2000年）。这一时期，广东人口城镇化率从1984年的末的25.71%上升到2000年的55.00%，升幅达29.29个百分点。到2000年，广东城镇人口首次超过乡村，人口城镇化率比全国平均水平高达18.78个百分点，升幅比全国同期（13.01个百分点，）高16.28个百分点，为历年差距最大的年份。究其原因，主要有两方面：

　　一是流动人口迅速增长，向城镇聚居。1985年，广东根据《中共中央关于经济体制改革的决定》的精神，制定了以城市经济体制改革为重点的决策。在这一时期，广东在继续完善农村改革的基础上，进行了一系列以市场经济为导向的经济体制改革，大力发展商品经济，大办乡镇企业，放手发展个体经济、私营经济和“三资”企业等多种经济，并对国有企业进行体制改革。从此，广东经济取得了巨大成就，到2000年，全省GDP总量达10741.25亿元，是1978年的57.78倍。广东经济的高速发展，为省内外流动人口提供了大量的就业机会，外来流动人口向珠三角的城镇迅速聚集。根据第五次全国人口普查数据计算，2000年广东4743.23万城镇人口中，跨乡镇的流入人口2036.17万人，占42.93%，占全省1990-2000年城镇人口增加量的47%，其中省外流入广东城镇人口1145.06万人，两者拉动广东人口城镇化率提高近24个百分点，从而大幅提高了广东人口城镇化率；

　　二是城市规模不断扩大，城镇数量急速上升。这一时期，广东区划调整对全省城镇化发展起了非常重要的作用。20世纪80年代初期，广东加快小城镇建设的步伐，特别是经历了1984-1986年的“撤社建乡”和1992-1994年的乡镇“撤、扩、并”两个时期，城镇数量迅速上升，到2000年，全省建制镇达1556个，是1984年的4.9倍。与此同时，随着经济和社会发展的需要，广东地级市也相应增加，由原来的13个扩展到21个，市区管辖范围也得到相应扩大。根据2000年人口普查资料测算，全省当年城市人口为3026.37万人，占总人口的35.51%。

　　第四阶段：城镇化水平稳步提高（2001年以后）。进入21世纪以来，广东人口城镇化率继续保持上升的趋势，但速度低于全国水平。2000-2010年，广东城镇化率提高10.52个百分点。在这十年间，广东城镇区域经过前期的调整，处于相对稳定时期，城镇人口比重的增长主要受城镇区域流动人口增加的影响。根据第五、第六次全国人口普查资料测算，广东城镇人口中，跨乡镇流动人口为2036.17万人和3372.39万人，分别占当年常住人口的23.89%、32.32%。2010年以后，增长速度有所放缓，但仍保持上升的态势。

　　 三、广东人口城镇化发展趋势及面临的问题

　　第一，劳动密集型产业发展放缓将在一定程度上影响人口城镇化水平的持续提升。广东改革开放之初，乡镇企业不断发展，农村劳动力持续流入城镇，省外流动人口不断涌入珠三角务工经商，推动了广东人口城镇化的快速发展。随着广东转型升级不断深入，产业结构不断优化，企业生产技术得到改造创新，劳动密集型的经济发展将失去其主导地位，省外流动人口规模对城镇化的影响越来越弱，人口城镇化发展速度也将放缓。

　　第二，东西两翼及粤北地区人口城镇化水平仍处于相对落后状态。表3数据显示，到2013年，广东21个地市中，9个地市低于全国平均水平，14个地市低于全省水平，城镇化水平较高的地市基本落在珠三角地区。在东西两翼及粤北地区中，有6个地市城镇化水平低于50%，占东、西沿海及粤北地区单位数的一半，2013年东西沿海及粤北地区人口城镇化率仅为48.76%，低于全国平均水平近5个百分点，与全省平均水平相比，则低19个百分点。根据国务院公布的《国家新型城镇化规划》要求，到2020年实现常住人口城镇化率达到60%左右的目标，目前广东仍有11个地市低于这一标准，其中10个位于东西两翼及粤北地区。全省2013年3431.63万乡村人口中，珠三角以外地区占73.6%，达2525.52万人，因此，未来东西两翼及粤北地区城镇化能否健康发展，将对广东城镇化进程产生较大的影响。

　　第三，市民化进程滞后。目前我国公共服务和社会福利体系与户籍制度捆绑关联，受城乡二元户籍管理制度影响，流动人口在生产、生活、就业、住房、子女教育、医疗、养老等基本社会保障方面不能与城市居民享有同等待遇。2013年人口变动调查数据显示，广东城镇人口中，农业人口占44.32%，而城镇中15岁以上农业身份人口参加养老、医疗及工伤保险比例分别为68.21%、85.81%、30.64%，有住房（购房、建房、廉租房）人数比例47.04%，远低于当地居民。此外，在就业、子女教育等方面，流动人口受到各种条件制约，只能享受“半市民化”待遇，由此可见，广东目前城镇化质量仍然较低，解决好城镇中农民工的市民化待遇问题迫在眉睫。

　　第四，规模庞大的流动人口将进一步考验流入地资源的承载能力。广东人口城镇化经过30多年的快速增长，形成了以城镇为中心的聚居现象，在全省城镇人口中，跨镇流动人口达3000多万，大量外地人口的流入，为当地经济增长、社会发展做出巨大贡献的同时，也给流入地带来日益突出的社会问题，为资源贫乏的广东增加了压力。未来，流动人口相对集中的珠三角地区在环境资源、计划生育、就业、社会保障、教育、社会管理等问题将面临巨大挑战，人口与水资源、人口与粮食、人口与能源等矛盾也将进一步加大。

　　 四、未来广东人口城镇化发展建议

　　第一，优化产业结构，推动传统产业的转型升级。 “以人为本，公平共享”是新型城镇化建设的原则之一，人口城镇化发展过程是人口向城镇聚居的过程，人口城镇化发展对区域经济发展起到积极的促进作用，同时产业结构升级也有利于人口城镇化发展。因此，未来必须继续优化产业结构，加快经济发展方式转变，推进传统产业转型升级，使广东经济得到健康发展，为城镇化发展提供必要物资基础，进一步增强城镇的凝聚力，保证城镇化的持续发展。

　　第二，进一步加快农村土地使用权流转。党的十八届三中全会历史性地提出对农村土地改革使用制度进行深刻变革，进一步“赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”，为农村土地使用权流转奠定了政策依据。深化土地改革，推动土地流转，一方面可以达到加快农业现代化，实现科技务农，解放农村过剩劳动力的目的，另一方面也可以使农民在土地流转中获得经济利益，为农民进城创造经济条件，为广东人口未来城镇化健康发展开创新局面。

　　第三，以《推动粤东西北地区地级市中心城区扩容提质工作方案》为依托，改变东西两翼及粤北山区城镇化水平落后局面。改革开放以来，粤东西北地区由于受到地缘和自然条件的制约，中心城区规模小，资源集聚度和辐射带动作用较弱，发展明显滞后于珠三角地区。为振兴粤东西北发展，广东省印发了《推动粤东西北地区地级市中心城区扩容提质工作方案》，为东西两翼及粤北山区中心城区的发展提供财政、用地等保障。借助这个有利契机，广东未来在东西沿海及粤北山区建设中，必须进一步拓展和优化建成区规模，开发一定数量具有规模的新区，形成多中心网络化城镇空间格局和合理的等级规模、功能结构，以中心城区为基础，拉动周边区域发展，进而增强城镇凝聚力和扩散力，促进区域城镇化水平提高。

　　第四，完善社会保障、公共服务体系，提高城镇化质量。社会保障和公共服务，关系着和谐社会建设及社会公平的实现，是社会稳定和健康发展的基础。目前，广东城镇人口中，农业人口占44.32%，由于受到户籍制度的制约，农民工群体所享受到的公共服务和社会保障大打折扣，没有充分享受当地市民化待遇，从而为社会稳定和发展带来负面影响。因此，必须进一步完善社会保障体系，扩大公共服务范围，尽快实现基本养老保险转移接续和养老保险的全国统筹，将外来务工人员子女纳入本地义务教育的范畴，保护农民工就业、教育、住房、医疗卫生、环境保护等合法权益，推动市民化进程。

　　                                                                                                                              供稿单位：人口和就业处

　　                                                                                                                              撰        稿：黄映川