广州城中村改造：握着乡愁告别城市村庄

关于“城中村”这个名词，百度百科上说，是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区，亦称为“都市里的村庄”。从广义上说，是指在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。

现实生活远远比书本上的学说要丰富多彩。

从经济学上说，城中村是城市的“低成本生活区”，每年每月每日，不知有多少背着背包提着蛇皮袋的年轻人来到城市，第一站就是钻进城中村昏暗的握手楼。

从民俗学上说，城中村多是有数百年历史的古村，保留着许多在城市绝迹的民俗文化，其自治管理方式还保留着宗族社会的影子。

从文学上说，城中村养活了大量低收入文艺青年，曾催生不少文学产品。曾任《南方都市报》编辑的专栏作家刘原在其作品集《丧家犬也有乡愁》的序中写道：“每夜睡在 广州 杨箕村的体味里，被孤寂、疾病、贫苦浸润，常有野狗之感，偶向日落方向追思西边的故乡，很是文青。”

本文要讲述的故事就从杨箕村开始,一个关于改造拆迁的故事。

▶ 南方日报记者 曾妮 黄伟

留守户和“和事佬”

南方日报出版社编辑老阮的窗户正对着改造中的杨箕村。在过去的三年中，他每周拍下一张杨箕村的照片，记录这巨变中的城市一景。

三年来，老阮看着昔日杂乱的城中村从城市版图上一点点消失，看着高层建筑拔地而起，在城市的巨变、他人境遇的转换中，映照着自我生命的演进。

5月14日，老阮拍下一张最新的照片。昔日的杨箕村已经变成了今天的“东山新天地”，又一个城市中心的豪宅项目。

在杨箕村改造的三年过程中，不知有多少人为了这块“黄金地”彻夜失眠。他们之中，有殚精竭虑的村委会干部，有心事重重的留守户，也有心系回迁的村民。

杨箕村村民李启忠，是杨箕村最后搬走的“钉子户”。自从签字同意拆迁之后，李启忠就退出了媒体的视野，再次见到他是今年4月底。他穿着一件没有牌子和图案的黑色T恤，点菜的时候详细询问价钱。

在三年留守生涯里，李启忠是一个让其他99%的杨箕村民深恶痛绝的人。由于留守户们拒绝拆迁，原定2014年回迁的杨箕村复建房一拖再拖，杨箕村村民大多临时安置在龙洞、太和等地居住，孩子们的学校变远了，每天都要起早床。

当初为了“逼”李启忠等留守户尽快签约搬迁，村民在留守户门口挖沟设濠、断水断电，甚至有人往他家里扔砖头。

其实李启忠心里也知道，大部分村民都讨厌他，昔日的宗亲关系已经交恶了，而他也自称“搅屎棍”。2013年7月，李启忠和另外一个留守户李健明终于签订拆迁补偿协议，从留守了三年的“祖屋”搬出。李启忠一家在拆迁中分得复建房300多平方米，但他表示自己可能不会回去住。

杨箕村经济股份联社党总支书记张建好曾对记者说：“杨箕村旧村改造就是一场惊涛骇浪。”

拆迁三年间，张建好始终处在“风暴眼”中。已经签约的村民责怪村委太软弱、拆迁推进不力；而留守户则质疑村委与开发商同声同气，“威逼”村民签订协议。

张建好说：“压力太大，我和村干部都遇到了前所未有的压力。这三年里一直担心留守户不想走，回迁户回不去。有时压力太大，晚上根本睡不着觉。经常感到很崩溃。如果村民‘闹事’，就更加崩溃，这几年瘦了20多斤。”

张建好“治村”近40年，曾经历过许多“大事”。以前搞家庭联产承包曾遇到抵制，但是村民效益好了，大家就会放开手脚去做；后来搞股份制，村民有收益也愿意配合；唯独城中村改造涉及到千家万户的利益，让张建好感叹“事情不同了、我老了”。

中山 大学岭南学院姚益龙教授通过研究发现，“留守户”现象在广州城中村改造中有抬升趋势。最初，猎德村、杨箕村、琶洲村留守户比率仅有1%，而最近正在推进的东漖村改造一二期中，留守户比率达到了7.7%。

改造十二年寸步难行

一纸招标公告，又将沉寂已久的三元里旧村改造拉回公众视线。4月22日，白云区三元里“城中村”改造项目（设计方案）招标信息在广州采购招标网上挂出，其规划设计费最高限价为165万元。

与新闻媒体的热切关注不同，三元里村的原村民们十分平静。“我们也记不清听说过多少次启动改造了，但一直没有动。”原村民梁成（化名）说。

时光回溯至12年前。当年，广州市出台三元里抗英纪念馆周边地区控规，被视为启动旧村改造的开端。2003年，三元里曾编制改造规划，但由于未能调剂启动地块，规划未能实施。此后，改造方案数易其稿，但并未得到实质性推动。

转机出现在2010年。此前一年，省、市密集出台了加快“三旧”改造的政策文件。2010年，广州市列出9条城中村改造试点，三元里位列其中。

当年8月，由白云区规划部门编制的改造规划方案正式获批。“改造同意率很高，但拆迁补偿方案同意率不高，难以达到法定的改造条件。”一位熟悉三元里旧改的规划界人士透露，拆迁补偿方案必须获得90%的支持率，但在实际操作中，往往要接近100%才敢动工。“各地频发的钉子户事件，给属地政府相当大的压力，只有谨慎从事。”

媒体当时透露的方案显示，三元里村整体改造涉7个分散地块，规划拆除面积76.54万平方米，复建面积73.42万平方米，涉及3000多户，需要拆平3000多栋大小楼宇。不过，据梁成回忆，在2011年4月召开的集体经济组织成员大会上，改造方案只有30%多一点的支持率。“复建面积少，围绕商铺的补偿问题谈不拢，铺面的现实收益太高。”

久拖不下，三元里逐渐丧失了改造主动权。其原因之一，已通过市审批的控规与三元里文物保护规划存在矛盾。坐落于此的三元里抗英纪念馆，是1961年国务院公布的首批第一号全国重点文物保护单位。

新的招标信息强调了上述原因。公告称：“本次改造修建性详细规划，是在文物保护规划指导下，针对三元里改造存在的问题和出现的新情况进行规划调整。”

不过，针对三元里旧改的迟滞，上述规划界人士给出了另一番解读，“在原来的规划方案中，一部分作为批发市场的集体土地、物业并未纳入规划范围。这意味着，一方面，村集体仍维系着‘地租经济’的高收益，但政府却负担了高昂的社会管理成本，另一方面，村集体又利用‘三旧’改造政策博取更大的利益平衡。”

实际上，城中村容纳的不仅是“地租经济”，很大一部分更是“地下经济”。5月12日，白云区打假办联合三元里街在金桂园小区销毁案值5000多万元的假冒名牌产品。前不久，央视焦点访谈栏目刚刚曝光三元里片区的储假售假问题。城中村带来的违法建设、违法经营，像是长在城市正常的市场体制机体上的一个痼疾，到了不得不解决的时候。

另一厢，与三元里一同列为改造试点的白云区萧岗村、棠下村村民改造意愿不强，已暂停改造工作。

决心虽有，行动却步履维艰。

从2009年新一轮三旧改造启动，到目前为止，广州实现整体改造的城中村只有琶洲村、杨箕村等少数几个村。作为城中村的“大户”白云区在过去四五年中没有一个成功改造的案例。

改造是一盘难下的棋

在与珠江新城隔江相望的海珠区，其最大的城中村改造项目——面积相当于2/3珠江新城的沥滘村改造项目已经在一轮又一轮谈判中艰难推进了七八年。

早在2007年，沥滘村就已经和开发商达成合作意向；2012年，沥滘经济联社与珠光集团达成城中村改造协议，拟由珠光集团投资28.3亿美元对沥窖村进行整体改造，沥滘村改造后将形成40栋左右的高层回迁房。

在改造协议签订后，沥滘村村民与珠光集团围绕补偿标准展开了旷日持久的谈判。去年8月，珠光集团把补偿标准从1.1万元/平方米提高到1.5万元/平方米，并将补偿面积从法律规定的280平方米合法面积改为“四层及四层以下不论有没有房产证都可以合法补偿”。

至今，沥滘村还没有拆迁一栋楼。目前的补偿标准是不是最终结果？人们不得而知。

城中村改造为什么这么难？在城市亟待更新的广州，这是一个近乎“天问”的问题。

城中村改造表面上看是一个各方得益的事，可在实际操作过程中，利益格局的调整却十分复杂。白云区某街道办副书记李想（化名）举了一个例子：“‘三旧’表面看属村社集体物业，但实际上利益关系很复杂，村社当年出租了一块地给投资人，投资人建好楼出租给若干经营者。我拆了20万平方米，让村社复建10万平方米。档次提高了，这10万平方米效益比20万平方米还高。理论是对的，但前面拆掉的10万平米形成利益关系怎么平衡？这个必须考虑。 此外，‘三旧’是村集体、股民代表、股民衍生出来的，有的建了楼房，有的盖了小产权房，必须考虑村集体内部利益平衡。”

有人大代表直言，广州市关于“三旧”改造的政策研究、制度设计尚存在不少盲点，亟待研究深、研究透。“必须平衡好三组矛盾关系：一是政府规划引领与‘三旧’实际持有人的矛盾，既要考虑城市功能布局，也要考虑实际持有人的改造积极性；二是政府、土地权属人与现持有投资经营者之间的矛盾；三是村集体内部利益平衡。”

一个城中村要顺利推进改造，要经过的考验堪比“九九八十一难”——

首先是规划关。规划要赢得90%村民的“欢心”，城中村改造才能启动。改造规划要符合城市控规，并完善建设用地手续，白云区三元里村改造就曾因为规划与文保政策不符而搁置数年。

其次是补偿关。拆迁补偿标准要获得90%以上村民认可，改造方能实施。

再次是征拆关。只要出现一户“留守户”，就可能导致整个改造项目延期或搁置。

最后是资金关。近年来，广州市城中村的开发多是借助房地产的力量，土地的级差地租决定了投资回报率，因此能顺利推动的几个整村改造项目都位于广州市中心，而白云区、花都区等地的改造项目则推进缓慢。

2009年，为了鼓励推进“三旧改造”，广东省委、省政府出面向国土资源部要来了优惠政策。由于是试行的特殊政策，因此在完善历史用地手续方面，也只给了3年的时间，到2012年为止。

据了解，目前广州纳入“三旧”改造项目的土地面积约554平方公里，约占建成区面积的1/3，其中城中村有310多平方公里，旧厂有190多平方公里，旧城有56平方公里。但是，截至目前完成改造的仅有近30平方公里，仅占全市“三旧”总改造项目面积554平方公里的5%。

得失之间费思量

在改造的尘土渐渐落地之后，每个人都在重新打量自己的得失。

在获得高额补偿后，杨箕村的李启忠这一年来并没有找什么正经事情做。他说自己做两件事，一是看房买房，他在石牌村买了一栋烂尾楼，面积100平方米，或许会搬进去住；二是“赌博”，他用10万元去炒股，也看赌球，但是从来不下注。

城市也在评估这场改造带来的得失。

无疑，在城中村改造过程中，城市人居环境和整体形象得到了提升，昔日藏污纳垢的城中村改造成为现代化的居住小区，大大降低了社会风险和管理成本，同时，村民的收入也得到大大提高。以琶洲村改造项目为例，改造后琶洲村相关指标将实现“一降四升”：建筑密度降低为30%；绿地率大幅提升到35%；市政配套设施面积也大大增加，包括幼儿园、中小学、托儿所、文化室、居民健身场、老人服务站点、社区居委会等。此外，村民收入也会相应增加，改造后村集体将增加20万平方米的经济物业，保守估计改造后股民人均每年增加3万元的分红收入。

与此同时，以房地产开发撬动改造模式也引起了一些反思和不同看法。有规划专家指出，村民和开发商为了获得可观的收益，在开发过程中追求容积率最大化，改造项目大部分变成了超级楼盘，对城市功能提升起到的作用有待评估。

这是手握重金的开发商和手握土地的农民之间围绕巨额财富进行的激烈博弈，看起来其实跟其他上班领工资的市民关系不大。在珠江新城上班的小白领每天经过昔日的杨箕村、今天的“东山新天地”，只能呵呵傻笑：“不贵，真的不贵。”

而曾经跟杨箕村亲密共处的文学青年只能在遥远的回忆中写下这样的句子：“每夜睡在广州杨箕村的体味里，被孤寂、疾病、贫苦浸润……很是文青。”

城中村改造将出台一揽子政策

广州市“三旧”改造困难重重、推进缓慢，引起了广东省、广州市领导的高度重视。

在今年初召开的广东省十二届人大二次会议上，广东省委书记胡春华强调，提升城市建设水平是广州城市发展的方向，是转型升级的重要体现。他指出，广州属于特大型城市，城市规模必须严格控制，城市发展的重心要放在提高建设水平上。目前，广州的城市建设水平还不高，有大片的城中村、大量的“握手楼”，列入“三旧”改造的土地面积占很大比重。广州要按照中央城镇化工作会议确定的方针，在城市发展上转变观念，从“建新城”的城市扩张转变到“改旧城”的城市提升。要充分用好“三旧”改造政策，研究出台配套措施，抓好旧城改造，加快城市更新，不断提升城市建设水平，真正把广州建设成为环境优美、宜居宜业的省会城市和国家中心城市。

广州市委书记万庆良在最近的一次调研当中也指出，要梳理总结以往“三旧”改造工作有效做法措施，制定加快推进“三旧”改造的一揽子政策文件。以“三旧”改造为着力点，统筹谋划专业批发市场转型升级、重点区域综合整治、水路电气信等基础设施建设、社区微改造、珠江两岸改造等城市更新工作，努力把广州城市建设提高到一个新水平。

5月初，广州市政府常务会议通过广州市城中村安全隐患整治三年行动计划（2014—2016年）》。该计划决定分四个阶段，投入100亿元左右，对全市城中村进行安全隐患整治，包括消防整治、管线整治、燃气改造、给排水改造、垃圾分类和网格化管理，以明显改善城中村人居环境，预防和遏制城中村重大安全事故。广州有望开启新一轮城中村改造的新篇章。

目前，琶洲村、杨箕村、林和村等广州城中村改造项目正稳步推进。

■访谈

中山大学岭南学院金融系教授、博士生导师姚益龙：

可探索“土地证券化投融资”模式

自2007年特别是2009年专门成立“三旧”改造办公室以来，广州市加快了城中村改造的步伐创造了全国著名的城中村改造成功案例——以村集体为主导的改造模式。除此之外，广州市在对杨箕村、琶洲村等10多个城中村改造过程中，还探索出了生地出让模式和自主改造模式等比较成功改造模式。尽管如此，从总体上看城中村改造推进难度大进展远远低于政府和市民的要求，主要障碍是拆迁补偿特别是“钉子户”或“留守户”问题、改造资金问题。

中山大学岭南学院金融系教授、博士生导师姚益龙长期关注广州“三旧改造”特别是城中村改造问题，曾主持国家社会科学基金项目《快速城市化中的“城中村”金融问题研究》、广州市政府公开招标项目《广州市“三旧”改造涉及土地收储问题研究》等课题，对城中村改造问题有深入的研究。在总结广州市三种城中村改造模式之外，姚益龙教授还从金融学的资产证券化角度出发，提出了城中村改造的“土地证券化投融资”创新试点模式。他还指出，城中村的拆迁补偿对于留守户问题，应保留最后的法律解决渠道，如果失去最后的法律救济，城中村改造将变成一个无解的难题。

广州城中村改造的三种模式

地理上与城市合为一体是广州城中村改造的核心和难点。

南方日报：自2009年以来，广州市大力推进城中村改造，广州的城中村改造可以分为哪几种模式？

姚益龙：城中村实际上是随着快速城市化的发展被现代城市包围的计划经济时代形成的农村传统村庄。城中村村民身份是农民和农村户口，土地和经济成分属于集体所有制。所谓城中村改造就是将原来的农民身份变成市民，原来的村委会变成街道居委会，原来的村集体经济组织转变为股份制公司，特别是在地理上将传统村庄与现代城市合为一体。其核心和难点地理上与城市合为一体的问题。广州市138个城中村占地面积达87.5平方公里，占城市规划建设总用地的22.67%。广州是全国较早开展城中村改造的城市。早在2002年就已经制定了“先行试点、积极稳妥”、“一村一策”的改造原则。原计划10年内基本完成全市138条城中村整治改造工作。然而至今仅仅顺利完成“城中村”农民转为居民、村委会转成居委会、村集体经济转为由集体法人股东和个人股东共同持股的股份公司的第一步改造工作。但是地理上与城市合为一体的改造却举步艰难，进展远低于计划和城市发展的需要。直至2008年1月猎德村的改造工程才正式动工。随后，琶洲、林和、冼村、杨箕等村改造启动。从已经启动城中村改造的实践来看，广州城中村改造可以大致分为三种模式。

一是以村集体为主导的改造模式。其成功主要依靠两点：第一，得到市、区两级政府大力支持，垫资将村土地变为熟地，组织建设回迁安置房。同时将融资地块公开出让的资金全额返还村集体；第二，对拆迁过程中出现的几家“钉子户”以村集体经济组织的名义司法诉讼获得法院支持。但这种“成功模式”有当时特殊的历史背景，今后恐怕难以复制的。

二是自主改造模式。采用“前期政府主导编制规划改造方案，由村经济组织自行融资引入开发商进行开发建设”改造方式。用于融资的土地不是采取公开拍卖、而是交由村委会代表村民去寻找合作公司出让方式解决。在这种模式下，村集体成立全资子公司进行安置房建设和商品房销售融资，并按相关政策规定以土地纯收益的50%计收土地出让金，即基准地价的20%。这种模式有利于调动城中村集体经济组织的积极性，但是城中村集体经济组织和开发商在开发经验和各种资源协调能力的不对称，不仅可能诱发合作纠纷，而且可能存在“如何保证村集体和村民实现自身利益最大化”问题。

三是生地出让模式。即将尚未完成拆迁安置的融资地块（生地）以公开出让。中标开发商不仅要承担拆迁安置责任，而且为了防止烂尾风险开发商先行垫资负责建设回迁房和支付货币补偿款，拆迁资金由区政府和村共同监管。这种模式的特点是将拆迁责任和风险由政府转移到企业。这种模式在政府与拆迁户之间设置了一个很大的缓冲区，就是由企业与村民进行协商，进行利益平衡，通过企业的努力有效化解了社会矛盾。

推进改造关键靠法治

依法起诉、有法必依、执法必严，今后仍要作为化解留守户问题的主要手段和最终手段。

南方日报：广州几乎每一个城中村改造项目都有“留守户”（或俗称钉子户），您在做国家社会科学基金项目的过程中，对留守户现象有什么观察和研究？

姚益龙：当前在城中村改造过程中核心难点是什么？不是规划设计、建设等技术问题，而是拆迁补偿问题。拆迁补偿最核心的问题就是留守户的问题。根据我们的一项调研，广州城中村改造中的留守户正在呈现快速增长趋势。

琶洲村改造项目2008年开始启动。到2010年9月底，整村签约率达99%，但是全村仍然有6户共13栋留守户房屋拒不签约无法拆迁。尽管琶洲联社分别于2010年9月7日、2011年1月28日将剩余6户13栋留守户向海珠区人民法院提起诉讼，市中院也作出终审判决，要求剩余4户于判决生效3日内腾空房屋并交付联社，尽管琶洲村全面胜诉，但是“留守户”仍拒不签约交房。

与琶洲村相比较，处于市中心地带的杨箕村情况则没有那么幸运和乐观。杨箕村的签约率虽然也高达99%，但仍然存在5户留守户，但是很不幸这5户留守户刚好都处于杨箕村改造地块的核心位置。这1%的留守户的存在使得开发商迟迟不能开工。留守户的存在使得工期被迫延长、开发成本被迫增加。据测算，留守户每拖延1天，仅开发商支付的临迁费就要增加40万元。不仅如此，工程迟迟不动工还引起已签约搬迁村民的强烈不满，而且还无法向已经签订动迁安置协议、按期交房的村民履行合同义务，面临着更大是社会风险。杨箕村后来实际上是靠提高补偿标准才顺利拆掉。

2009年6月获市政府批准、2010年立项实施改造的荔湾区东漖村改造过程中留守户情况则更加严重得多。东漖村改造工程共分四期：第一期比较顺利拆迁完毕。第二期涉及村（居）民共计252户，未签约27户（不拆迁、拒绝与联社协谈的有4户）留守户；第三期改造工程目前处于动迁期间，涉及村（居）民共计179户，已签约150户，未签约29户。尽管第四期尚未开始，但是仅仅第二、第三期就出现了56户留守户。留守户比率高达7.7%，是前3个城中村平均数的7.7倍。

从广州市总体情况看，根据统计，虽然已经开始改造的城中村出现的留守户只有5%的比率。但从琶洲村、杨箕村再到东漖村，广州市城中村改造过程中留守户之间不仅存在着非常明显的“示范效应”，而且相互“攀比效应”也越来越严重。留守户现象有日益增加、迅速蔓延趋势。改造过程中留守户现象凸显了当前广州市城中村改造进程中留守户问题的严重性和紧迫性。

留守户为什么会成为留守户？我们对留守户进行了一个简单的分类。第一种是明目张胆要钱，提出很高的补偿标准。第二种是借拆迁提出不合理的非经济要求，比如说解决小孩读书问题、外省亲戚落户问题等等；第三是因为宗族矛盾、多年干群矛盾故意搅局。比如说我们这个姓在村里是个小姓，被大姓欺负了几十年，现在要拆迁改造了，我就借这个机会来搅局。

化解留守户的问题，我认为不能继续依靠现在实际上的“多给钱”的办法。市场经济是法制经济，如果没有法制，任何一种改造模式都无法顺利推进城中村改造。依法起诉、有法必依、执法必严今后仍然要作为主要手段和最终手段。从理论上讲，既然集体所有制是公有制的一种形式，那么代表集体所有制性质的村集体利益应该也是公共利益的一种形式。失去了法律强制执行权威，留守户将会越来越多、越来越“顽强”，解决也越来越难。

村集体和村民入股参与城中村改造

广州现有的城中村改造思路特别是土地收储政策应当充分利用社会资本。

南方日报：在您看来，这几个模式各有什么优缺点？在总结经验的基础上，能否形成更和谐、更高效的改造模式？

姚益龙：在现有的三种改造模式之外，我们通过大量调研，想提出第四种模式——“土地证券化的投融资”城中村改造模式。

除了留守户问题外，广州城中村改造的另一大难点是政府的收储资金不足、改造资金多元化问题。广州现有的城中村改造思路特别是土地收储政策仍然是计划经济的思路，没有充分利用社会资本。事实上我国社会资金数量充裕，只要是改革现有的计划经济指导思想下的土地收储政策，社会资本完全有能力参与“三旧”改造，特别是城中村改造，大大加快“三旧改”造特别是城中村改造的步伐与速度。按照目前的土地收储制度规定只有县级以上“非盈利的”事业单位（土地开发中心）一家垄断，导致收储资金不足，土地收储周期过长，改造速度缓慢。

其实按照十八届三中全会“发挥市场在资源配置中期决定性作用”的精神，作为改革开放最前沿的的广州市，完全可以首先试点探索城中村改造的“土地证券化投融资”模式。具体说来，就是将土地当做一种生产要素，采用“土地资产证券化”的思路由市区两级国有公司、开发商参股、少数村集体和少数村民通过现金、土地作价、部分补偿款等方式入股的形式组建“多方参股”的公司方式参与城中村改造涉及的收储土地及其城中村改造。多方参股必须遵循让村民和村集体自愿选择的原则。虽然这种方式大部分村集体和村民可能都不会接受，但只要有10%的村民接受，就可以节省投资资金。未来股份的收益体现后，越来越多的村民可能都会选择这种方式。广州可以选取一些地理位置优越，投资意识高、素质较高的“城中村”先行先试，然后再逐步推广开来。

多方参股的公司成立之后还可以利用BT、BOT等融资方式利用社会资金完成“七通一平”等工作，加快改造的进度。

南方日报记者 曾妮 实习生 吴丹

策划：张东明 王垂林 姚燕永 统筹：姜玉龙 谭亦芳 曾妮