建设符合法治规律的法治政府

国务院法制办党组成员、副主任 甘藏春

　　党的十八大确立了2020年基本建成法治政府的目标,党的十八届四中全会对加快建设法治政府作了全面部署。在新的历史起点上,我们有必要对法治政府的主要标志、基本方向、重点任务等一系列重要命题进行深入思考,努力建设符合法治规律、适应中国国情的中国特色社会主义法治政府。

　　控制行政权力

　　法治政府标志之一:人民能够控制好自己的政府

　　同立法权和司法权相比,行政权具有直接性、主动性、广泛性、单方性、扩张性等特点,因此,控制好行政权力是法治建设的核心内容。在现代社会,人民控制自己的政府是通过如下方式实现的。

　　(一)法律约束。我国是人民当家做主的国家,宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”但人民并不能直接进行国家事务的管理,只能通过选举人民代表、组成人民代表大会,并在此基础上组建政府,作为行使权力的基本形式,具体管理国家的经济、文化、社会事务。这种权力关系实际上形成了“委托——再委托”的关系。怎样防止“社会公仆”变为“社会主人”,特别是如何有效地防止政府工作人员利用手中的权力侵害人民的利益,是现代法治要解决的基本问题。现代法治提出的主张就是,除了选举之外,控制权力的最基本手段就是法律。因为法律是通过民主而严格的程序制定的,体现全体人民意志和利益的,并以国家强制力保证实施的规范,从这个意义上讲,政府执行法律就是维护人民的利益。这就要求政府行为都必须合法,也就是必须依法行政。

　　从一般意义上讲,政府行为的合法性主要包括目的合法、机构合法、职权合法、程序合法,但在依法行政的实践中,在如何理解政府行为的合法性问题上也遇到了挑战。在当代,国家管理的事务纷繁复杂、变化万千,特别是处在全面深化改革时期的中国更是如此。虽然我们追求立法引领改革,但法律时常落后于改革进程,又是不容回避的客观现实。在日新月异的政府管理过程中,总是不可避免地存在法律空白,在这些空白领域,政府不可能不积极施政,否则就是对人民的不负责。而施政又无具体法律根据,很容易与合法性原则相冲突。法学理论必须回应时代的变迁,必须根植于改革的伟大实践,必须更新传统的行政法观念,对合法性原则作出新的解释。例如:一是对于政府行为进行分类,对涉及限制公民权利或增加公民义务的措施必须于法有据,其他属于服务行政、给付行政范畴的政府行为则不一定要以法律规定为前提;二是以不与法律相抵触为基本界限。

　　(二)信用约束。政府诚信在市场经济诚信体系中起到支柱与核心作用。诚实信用原则既是政府职能实现的保障,也是民众约束政府的重要制度机制。失信于民,政府就会丧失权威和公信力,陷入“塔西陀陷阱”,因此,自觉保持公信力还是政府自我约束的重要机制。信用约束要求贯彻信赖利益保护原则,这是指行政相对人对行政行为产生合理信赖并因此产生了利益,只要此信赖利益是被法律所认同、值得保护的利益,政府就不能随意撤销、变更或废止已经生效的行政行为;如果因公共利益的需要不得不变动既存法律状态,则必须对因此给行政相对人造成的损失进行赔偿或给予补偿。违背信赖利益保护原则的事例并不鲜见,例如,在无法定理由的情况下,政府随意撤销已经作出的行政许可、废止已经签订的行政合同、变更已经公布的行政规划等,都是违背该原则的表现。信赖利益保护原则目的是避免行政相对人因为信赖政府而蒙受损失,防止行政权力滥用,限制行政行为的飘忽不定、朝令夕改,降低行政程序运行的消耗成本。

　　(三)程序约束。在法治国家,法律借助一套程序规则来实施实体规则和规范政府行为,这源自于对程序正义的深刻认识。程序本身具有独特的法律价值,程序正义是实体正义的前提,也是排除对实体结果合理怀疑、避免相对被剥夺感的重要依据。程序正义是从英美法系古老的自然正义原则演变而来,最初是一项司法原则,主张“正义不仅应当得到实现,而且要以人们看得见的方式加以实现”,自20世纪以来,这一原则逐渐扩展到立法、行政以及社会生活的其他领域。

　　过去,我们在相当长时间里轻视甚至漠视程序问题,把程序仅仅视为实现实体目标的手段,不承认程序具有独立于实体的价值,造成了严重的后果。改革开放以来,我国高度重视程序法律建设,目前已经形成了比较完备的程序法律体系,程序合法性已经成为权力运行的重要准则。程序正义原则要求行政行为不仅要在实体上合理合法,还要严格遵守法定程序、法定规则、法定时限等程序性规定,确保行政相对人的程序性权利,涉及听证制度、回避制度、信息公开制度、征求意见制度、不单方接触制度、说明理由制度以及阅卷制度等。

　　(四)参与约束。作为间接式民主形式的代议制民主经过数百年发展,呈现一些缺陷,比如,决策效率低下、代理人风险、利益集团控制、党派纷争不止等,使得人民主权的实质目标经常难以实现。在这种背景下,不少国家开始不同程度地借鉴直接民主的经验,力图克服代议制民主的局限性。拓展公民有序参与政治途径,扩大公民对社会管理的直接参与,就是直接约束公共权力的重要方式,主要包括两方面内容:一方面,要加大行政参与,简单地说就是行政机关在制定公共政策、实施社会管理中的民主制度,通过广泛征求并合理吸收群众意见,最大可能地体现群众的诉求、意志和利益。二是扩大社会自治,促进社会领域的去行政化,减少行政对社会的吸纳,加强社会对行政的制约,实现社会领域的退耕还林。这就要求进一步贯彻善治思想,完善公共治理结构,促进公共服务供给主体的多元化,强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责,充分发挥群众参与社会管理的基础作用,支持行业协会商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能,发挥社会组织对其成员的行为导引、规则约束、权益维护作用。

　　(五)责任约束。在私法中,不履行义务将面临责任;在公法中,滥用权力将面临问责。问责是人民约束政府的重要机制,包括两种政治责任和法律责任,两者区别在于:法律责任必须由法律明文规定,而政治责任不一定由法律明文规定,不以违法为前提;法律责任有专门的评价机关和追责机关,政治责任不必也不应当由专门机关来评价和追责;法律责任不能追溯,政治责任可以追溯。近些年来,我国实行“一把手”责任制的事项越来越多,这其实是政治责任的一种体现。在行政领域,对行政决策的责任约束最为紧迫。行政决策是政府行使行政权的主要方式,涉及领域非常广泛,一旦决策不当,就会对经济社会和公民的生活产生重大影响,但行政决策往往属于行政自由裁量权范畴,司法审查等机制难以对其形成制约。实践中,一些不顾群众意愿和当地实际,劳民伤财的政绩工程、形象工程,不都是随意决策、追责无力的体现吗?因此,对行政决策,尤其是重大行政决策构建有效的责任追究机制十分重要。

　　履行自身职能

　　法治政府的标志之二:政府能够履行好自身的职能

　　人民控制好自己的政府,目的是为了让政府更好地为人民服务,控制本身不是目的,权力被控制得越紧的政府也不必然是优秀政府。政府能够履行好自身职责,需要满足以下的原则:

　　(一)合理行政。合法行政是从形式法治角度考察法治政府建设的,合理行政则是从实质法治角度来考量的。政府行为不仅要符合法律规定,而且要把握好分寸,符合公平、正义和善政的理念。也就是说政府不仅要做得对,而且要做得好。衡量合理行政的主要标准是比例原则,这是行政法的帝王条款,旨在控制自由裁量权,防止公共权力滥用。我国正处在经济社会转型和全面深化改革时期,保留行政机关必要的自由裁量权是必要的,也是现实的。现在的问题是要研究约束行政自由裁量权的机制,做到让政府行为“有作为、不出圈”,这就更需要贯彻比例原则。该原则主要包含适当、必要、相当三项内容,具体是指:行政机关采取的措施要有利于行政目的的实现,有多种手段能同样实现目的的,应当选择对公民权益损害最小的措施;行政措施造成的损害程度不能与要达到的目的在利益上失衡。例如,政府为了实现节能减排的目标,在责令企业采取环保措施之后就能实现该目标,就不能要求企业关停或减产。

　　(二)公益优先。为了防止权力异化、公器私用,就必须贯彻公益优先原则。滥用公益优先原则是对公共权力原初目的的背离,例如在不动产征收中,公共利益常常为财产利益所掩饰,征收最本质的公益导向反而被淹没。但确保公益优先原则的难题在于,究竟什么才是公共利益?只有将公共利益界定清楚了,才能避免公益优先原则的规避或滥用。公共利益实际上就是社会最大公约数,公共利益的界定过程就是一个在多元的社会中寻求最大共识的过程,但如何寻找这一最大公约数?在现代社会,利益主体、价值观念高度多元,人们就公共利益达成共识的难度越来越大,甚至于任何一件事情,都有可能出现对立的意见和诉求。但越是存在矛盾分歧,就越是要通过公正而充分的程序机制,确保利益各方都能通过广泛的协商与深度的参与,在充分的利益博弈中取得共识,努力达成社会最大公约数。此外,公共利益还要注重短期利益和长远利益的平衡,局部利益和整体利益的兼顾。

　　(三)保护弱势。人类对平等的追求实际上包括两种,即:结果平等、机会平等。这两种平等都各有其重要价值,历史经验证明:建立了提供机会平等制度的社会都会繁荣进步、充满活力,在这个基础上努力实现结果平等,则会使社会和谐稳定、国家长治久安。这就要求政府在制定和实施公平的市场规则,充分调动社会活力的同时,还要能够为社会托底,积极采取措施保护弱势群体的权益,这也是政府履行好自身职责的重要方面。

　　保护弱势原则几乎是每个文明社会中都强调的原则,其本质是不让每个社会落伍的社会成员“掉队”。中国儒家就有“为政之先,鳏寡孤独”的治道格言,强调保护社会最底层群众是政府施政的优先政策。我们所实施的最低生活保障制度、社会救助制度、社会福利制度、住房保障制度、医疗保障制度和其他民生制度,都体现了保护弱者的原则。在社会分化严重的今天,强调保护弱势原则具有很强的针对性。

　　(四)廉洁高效。廉洁是政府的贞洁。只有廉洁的政府才能不与人民的利益相冲突,也才能全心全意为人民服务。很难想象一个贪污腐败成风的政府,能够履行好自己的职责。基于人性的弱点,个体的腐败可能难以杜绝,但法制要通过制度来克服和抑制这个人性弱点的泛滥,使得腐败不会成为制度性、重复性、普遍性的现象,不会成为官员的生活方式,使得腐败被控制在社会能够容忍的范围之内。因此,廉洁政府是法治政府的重要标志,反腐倡廉应当是权力自律的重要命题。

　　找准基本方向

　　法治政府建设的基本方向

　　法治政府建设的基本方向是什么?这是我们建成法治政府必须首先回答的重大问题。对此,我们必须注重理论和实践、形式和内容的有机统一,根据权力运行的规律、改革发展的难题、依法行政的软肋,找准法治政府建设的基本方向。

　　(一)减少行政权力。减少行政权力,是我国社会转型的必然要求,是建立现代市场经济的必然选择,也是防止权力腐败的根本之策,因而也是法治政府建设的重要方向。计划经济时期,行政权力渗透到社会经济生活的各个方面,社会被完全吸纳到行政体系之中,市场机制和价格信号被扭曲,生产要素无法实现优化配置,经济社会发展的活力和质量受到极大抑制。

　　党的十一届三中全会以来的改革开放,实际就是行政权力不断收缩的过程,市场机制得以发挥作用,社会活力开始逐渐恢复,但政府部门仍然掌握了大量的行政资源和审批权力,行政权力管得过宽、过细、过深等问题依然存在,在一些地方和领域甚至还比较突出。过多过滥的行政审批,不仅抑制了市场和社会的活力,也为权力寻租和权力腐败提供了空间。因此,我国当前处理好政府和市场、政府和社会的关系,主要任务就是要给行政权力作减法,给市场作用作加法,为社会活力开绿灯,为生产要素清路障。

　　减少权力的重要形式是深入推进行政审批制度改革,这项改革不仅是转变政府职能、激发市场和社会活力的突破口,也是推进依法行政和反腐倡廉的有力抓手。新一届政府成立以来,持续推动行政审批制度改革,不断推进简政放权。一年多以来,先后取消和下放7批共632项行政审批等事项,全国新登记注册各类市场主体1982万户,进一步激发了全社会的创新创业活力。

　　但也存在着一些问题,例如:一些涉及深层次利益调整和部门核心利益的领域改革难度较大;一些地方“门难进、脸难看、事难办”的“三难”问题仍然存在;一些审批的透明度不高,缺乏切实有效的监督机制,权钱交易、官商勾结现象时有发生;一些配套改革没有及时跟进,“最后一公里”难以打通,等等。下一步,如何进一步加强行政审批制度改革,确保行政权力在市场自治领域的退出,确保改革的实际效果,是一项重要的任务。

　　(二)监督行政权力。权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败,这是一条被人类政治史反复证明的真理和通则。将权力的清廉仅仅寄希望于权力行使者的内心自律和教育感化是不够的,实现长效化地防止预防和惩治权力腐败,就必须将制度作为权力的刹车装置。权力的行使如果没有制度性刹车装置,公职人员行使手中掌握的权力时,就极有可能由“社会公仆”变成“社会主人”。习近平总书记指出,要加强和改进监督工作,拓宽人民监督权力的渠道,抓紧形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。这就为加强监督权力提供了正确的方向。党的十八大以来,我们党深入推动反腐败工作,目前已经初步形成了不敢腐的惩戒机制,但如何形成不能腐、不易腐的机制,仍然是法治政府建设中的一项重大课题。

　　从中国所处的历史阶段出发,构建中国特色权力制约监督体系,必须同时满足两个目标:一是能够有效地防止权力滥用和权力腐败,二是还能够有效地保证我国政治体制的独特优势。用最短的时间、最快的速度赶上和超过世界发达国家,是我国现阶段的中心任务,“快”字是我国经济社会发展的一个基本特点。过去几十年的实践证明,中国政府的动员组织能力是国家迅速崛起、民生迅速改善的重要原因,也是我们的政治优势,这一点西方学者也是公认的。我国现阶段正处在经济社会转型的特殊时期,一方面,政府需要拥有比其他市场经济国家政府更大的权力和更多的职责,以更好地推动改革、促进转型;另一方面,政府也承担着无限责任,经常要担负起在市场机制下,本该由市场与社会主体自己承担的责任,并且,这种无限责任在短时间内还不可能减少。这就给我们提出了一个尖锐的问题:权力没有有力的约束机制,就有可能滥用,导致侵害公民权利;限制过紧,又会影响政府作用的发挥,最终会牺牲效率,不利于经济社会发展。适应中国这个特定的历史发展阶段,在此基础上,实现权力约束和效率之间的平衡,是法治政府建设的一个重要课题。

　　(三)强化行政权力。法治政府要求政府在不该作为的地方约束自身权力,不得越位;在应当作为的领域行使好权力,不得缺位。在现代市场经济,市场和政府的作用同样重要,完善社会主义市场经济,政府和市场的作用都不可少。强调市场在资源配置中起决定性作用,并不是否定或弱化政府的作用。市场是直接配置资源,政府是引导和影响资源配置。政府在微观领域少管,但要强化宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境的职责。

　　但在实践中,一些地方发展经济的动力很足,但市场监管不到位、不及时,公共服务、社会管理、保护环境职能比较弱的现象比较严重。例如在市场监管方面,选择式执法、指标化执法、运动式执法、突击式执法比较普遍,群众戏称的“有了利益争着管、没有利益不愿管、出了问题都不管”,“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”,这些话不一定全对,但也提醒我们在实践中仍然存在政府缺位、行政权力不到位的问题。

　　强化行政权力还面临一个特殊背景是,大量的行政审批取消后,如何探索实施新的市场监管方式,以确保监管效果,规范市场秩序。这是一个比较新的课题,需要我们不断探索总结,需要我们深入推进行政执法体制改革,加强基层执法效力和执法力量,不断提升监管手段和能力的现代化。

　　总的来讲,理想的监管模式是,守法者感觉不到政府的存在,但违法者感到政府无所不在,如果反过来,就成了打击守法、鼓励违法。总之,如何进一步转变权力运行观念,让政府做好应该做的事情,也是法治政府建设中的一大难题。

　　——《法制日报》2015年1月9日。