地方举债将建评估问责制度 政府收支纳入预算

　　昨天，第十二届全国人大常委会第十次会议举行，有“经济宪法”之称的预算法修正案（草案）正式上会四审。四审稿不仅要求预算支出编制更细致，还建议增加建立地方债风险评估和预警机制以及责任追究制度。随着四审稿有望获得表决通过，我国新预算法有望于本周末出台，为新一轮财税体制改革启幕。

　　 1、预算范围

　　 政府所有收支都纳入预算

　　本次预算法修正案强调全口径预算，即各级政府所有收支都纳入预算。预算包括了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等四本预算。相对于现行的预算法，四审稿还规定，政府的全部收支应当上缴国家金库，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。

　　 解读

　　 对立法宗旨的完善

　　被认为是腐败温床的“小金库”经过多轮清理仍然普遍存在，其形成就源于现行的预算法未将政府全部收入纳入预算之中。

　　北京大学财经法研究中心主任刘剑文认为，四审稿最大亮点是对立法宗旨的完善，政府由管理主体变为管理对象，用法律约束行政权力，让人民监督政府花钱。

　　上海财经大学教授蒋洪表示，审议稿提出“全部收支都应当纳入预算”，且由原来的狭义公共预算扩展到四本预算组成的体系，这是比较大的进步。

　　 2、编制细化

　　 按功能和经济分类编预算

　　四审稿还提出，各级预算支出应当按其功能和经济性质分类编制。政府收支分类科目，收入分为类、款、项、目；支出按其功能分类分为类、款、项，按其经济性质分类分为类、款。

　　 解读

　　 方便知晓资金用途

　　北京大学财经法研究中心主任刘剑文介绍，目前我国预算收支编列包括按功能分类和按经济分类两套主要体系。当前，我国财政预算公开一般是按功能分类。中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，政府支出只有按功能分类后再按经济分类，才能进一步细化预算，说明政府各项职能的具体支出差别，例如是发了工资，还是购置了其他资产。因此按经济分类有助于公众知晓资金用于何处，方便对政府的支出进行经济分析并行使监督权。此外，财政部应以预算法修订为契机，进一步调整每级的科目设置，尽可能加以细化。

　　 3、预算公开

　　 债务和机关运行费需公开

　　四审稿规定应将本级政府举借债务情况，包括“三公”经费在内的机关运行经费的安排使用情况等重要事项作出说明。

　　 解读

　　 将“预算公开”入法

　　现行预算法对预算公开“只字未提”，而如今包括三公经费在内的机关运行费以及政府债务，一直是公众关注的焦点。修改后的预算法可谓迈出一大步。不仅将“预算公开”入法，还规定公开的时效和内容。

　　针对四审稿提出的地方债公开问题，刘剑文建议，这方面要注意预算修改一定要公开，也就是追加资金的预算调整要告知社会。

　　而对于机关运行经费公众很关注人均费用，刘剑文表示，根据政府信息公开程度应不断深入的要求，公开各部门人员数量和构成情况，或者直接公布人均行政经费支出的指标，也是满足公众监督需求的手段之一。

　　 4、地方债务

　　 建地方债务评估预警机制

　　四审稿增加规定，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制，以及责任追究制度。

　　同时，还明确地方政府举债只能用于公益性资本支出，且要有偿还计划和稳定的偿还资金来源。

　　 解读

　　 强调偿还责任和风险控制

　　中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为，四审稿中关于地方债的表述更加细化，也更强调可操作性。在允许地方政府适度发债的同时，更强调偿还责任和风险控制。在当前地方举债有总量控制的前提下，风险评估和预警机制的重要性还不那么明显。但如果是在完全市场化的融资环境下，这一机制就会成为防范风险非常重要的环节。

　　同时，四审稿还提出了问责机制，刘剑文认为，地方政府违反预算法规定举债，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以直接撤职或开除。最终真正能够实现在地方债发行方面约束政府和地方首长的目的。

　　 5、转移支付

　　 建转移支付评估退出机制

　　这次审议稿增加了建立健全专项转移支付定期评估和退出机制的规定，明确了上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金，但是上下级政府共同承担的事项除外。同时规定，凡市场竞争机制能有效调节事项，“不得设立专项转移支付”。

　　 解读

　　 首明确转移支付法律地位

　　中央对地方财政转移支付看似离百姓很远，实际关系百姓福祉的教育、医疗、社保等很多民生资金都出自转移支付。专项转移支付过多会助长地方“跑部钱进”风气，引发腐败浪费的同时，又加重地方配套负担，成为改革难题。

　　“修改后的预算法首次明确了转移支付的法律地位，为未来制定财政转移支付法打下基础。”刘剑文说，目前我国每年转移支付和税收返还资金超过4万亿元，但资金管理一直缺少法律规范，只有一部财政临时性规定。近年来一系列套取、挪用资金违规现象与制度不健全有直接关系。

　　 6、审查监督

　　 人大对重点项目重点审查

　　这次四审稿增加规定，各级人大应对预算草案中重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当进行重点审查，县级以上人大常委会和乡级人大应对决算草案中重大投资项目资金的使用和绩效情况、预算稳定调节基金的规模和使用情况进行重点审查。此外，四审稿特别增加了一条规定，“县、乡级人大在审查预算草案之前，应组织基层人大代表听取选民和社会各界的意见”。

　　 解读

　　 强化人大对预算审查监督

　　长期以来由于预算编制缺乏刚性约束，预算调整随意性大，造成了财政资金的巨额损失和浪费，一些拆了建、建了拆的工程屡屡引发群众不满。四审稿在强化人大对预算审查监督方面亮点很多，如要求听取选民和社会各界意见确保预算的科学民主。此外，武汉大学法学院教授熊伟表示，明确人大审查重点内容，确保监督更有针对性。只有人大监督更细化、可操作，才能确保监督权真正有效落地。

　　■ 链接

　　 预算法10年修订路

　　我国现行预算法于1994年在第八届全国人大二次会议上通过，1995年1月1日正式实施，迄今已20年。随着经济社会发展，预算法逐渐暴露出一些不完善的地方，如预算编制不够细化、预算透明度不足、地方政府举借债务存争议等。

　　2004年，我国启动预算法修订。然而，修订工作由于种种原因而延后。直到2011年11月，国务院第181次常务会议讨论通过了预算法修正案草案，并于12月提交全国人大常委会进行了初审。此时距2004年启动预算法修订已有七年之久。

　　2012年6月，预算法草案迎来二审。随后，草案通过全国人大网向社会公开征求意见，吸引了1.9万人参与，征集到33万条意见，其中3.4万条提出了具体修改意见，足见社会各界对这一法案的关注。

　　二审稿公开征求意见之后，由于社会各界对预算法如何修改争论不休，修改工作曾有两年杳无音讯。直到2013年底，中共十八届三中全会对全面深化改革做出总体部署，人们看到了重启这一法案修改的重要契机。

　　①预算执行情况是否符合预算决议要求

　　②预算安排是否符合预算法规定

　　③预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否切实可行

　　④重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当

　　⑤预算的编制是否完整

　　⑥对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当

　　⑦预算安排的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源

　　⑧与预算有关重要事项的说明是否清晰。（据四审稿）