南方日报：国企按商业和公益类分类改革
中共中央、国务院近日印发《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称“指导意见”)，这是新时期指导和推进国有企业改革的纲领性文件。此次国企改革方案有哪些特点和亮点？如何使国企真正成为独立市场主体？如何以管资本为主加强国资监管？记者采访国资系统有关负责人和专家，回应社会各界对改革关切。 让国企成为独立市场主体
股权多元化，力推国企改制上市，创造条件实现集团公司整体上市
指导意见提出，将国有企业分为商业类和公益类，并实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，推动国有企业同市场经济深入融合，促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标。公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。按照谁出资谁分类的原则，履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案，划分并动态调整本地国有企业功能类别。
指导意见提出，国有企业改革要遵循市场经济规律和企业发展规律，坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离；促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。
国资委主任张毅指出，把国有企业打造成为独立的市场主体，充分激发和释放企业活力，提高市场竞争力和发展引领力，是深化国有企业改革的出发点和落脚点。
“国有企业首先是企业，要遵循市场经济规律和企业发展规律。”国资委研究中心主任楚序平说，“市场”一词在指导意见中出现35次，是贯穿全文的一条主线，坚持市场化改革方向，将为增强国有企业活力释放巨大政策红利。
一系列相关重要措施在指导意见中体现：依法落实企业法人财产权和经营自主权；转变国有资产监管机构职能，由以管企业为主向以管资本为主转变；推动企业完善市场化经营机制，推进公司制股份制改革，积极引入各类投资者实现股权多元化，大力推动国有企业改制上市，创造条件实现集团公司整体上市；商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标；依法独立自主开展生产经营活动……
楚序平说，通过这一系列改革措施，充分调动企业经营管理者和职工的积极性、主动性和创造性，激发国有企业的内生活力，使国有企业真正成为充满生机活力的市场主体，促进国民经济持续健康发展。
从管企业向管资本为主转变
推进国资监管机构职能转变，清理退出一批、重组整合一批国企
以管资本为主加强国有资产监管，是党的十八届三中全会对国有资产监管工作提出的新要求，为完善国有资产监管体制明确了大方向，规划了主路径。
指导意见强调，推动以管企业为主向以管资本为主转变，要建立监管权力清单和责任清单“两个清单”；做到“三个归位”，即将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。
国家行政学院研究员张春晓说，实现以管资本为主的目标，就是要推进国有资产监督管理机构的职能转变，科学界定国有资产出资人监管边界，推进所有权和经营权分离，不干预企业经营自主权。
指导意见提出，以管资本为主改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司；以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置，清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业；以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管，建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算制度。优化国有资本布局结构，坚持以市场为导向、以企业为主体，紧紧围绕服务国家战略，优化国有资本重点投资方向和领域。
一个可操作的做法是，“通过加大国有企业重组力度，使国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中。”李锦说。
加强监管防止国有资产流失
建立健全重大决策失误和失职、渎职责任追究倒查机制
国有资产来之不易，是全国人民的共同财富。张毅说，国有企业要先加强监管、防止国有资产流失，这一条做不好，国有企业其他改革难以取得预期成效，这是推进国有企业改革的一条重要经验和工作要求。
“过往，国有资产监督领域存在监督资源分散、多头重复监督等问题，一些国有企业也暴露出管理不规范、内部人控制严重、企业领导人员权力缺乏制约等现象。”中国人民大学教授刘俊海指出。
为此，指导意见提出，强化企业内部监督，强化对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的部门和岗位的监督，防止权力滥用；建立健全高效协同的外部监督机制，实施信息公开加强社会监督。
张毅表示，要建立健全国有企业重大决策失误和失职、渎职责任追究倒查机制，建立健全企业国有资产的监督问责机制，坚决遏制侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产等腐败现象，严厉查处违法违纪问题。
混改不搞拉郎配不设时间表
引入非国有资本参与国企改革，探索实行混合所有制企业员工持股
张毅指出，《指导意见》明确，发展混合所有制经济，要以促进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，提高国有资本配置和运行效率，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展为目标；要充分发挥市场机制作用，坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配、不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。要引入非国有资本参与国有企业改革，鼓励非国有资本投资主体通过多种方式，参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理，实行同股同权，切实维护各类股东合法权益；在石油、天然气、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域加快向非国有资本推出一批符合产业政策、有利于转型升级的项目；开展多类型政府和社会资本合作试点，逐步推广政府和社会资本合作模式。要鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业，通过市场方式，以公共服务、高新技术、生态环保、战略性产业为重点领域，对有发展潜力、成长性较好的非国有企业进行股权投资；鼓励国有企业通过投资入股、联合投资、重组等多种方式，与非国有企业进行股权融合、战略合作、资源整合。探索实行混合所有制企业员工持股，在试点取得经验基础上稳妥有序推进。推进混合所有制改革要依法依规、严格程序、公开公正，切实保护混合所有制企业各类出资人的产权权益，杜绝国有资产流失。
改革成果由人民共同分享
2020年国资收益上缴财政比例提至30%，划转部分国资充实社保基金
指导意见开宗明义指出，国有企业属于全体人民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。
指导意见体现改革成果人民共同分享的思路，提出提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，更多用于保证和改革民生，划转部分国有资本充实社会保障基金。
不仅如此，指导意见还支持社会公众参与国有资产监督和国有企业改革，具体措施包括：切实做到信息公开、建设阳光国企，有效保障社会公众对企业国有资产运营的知情权和监督权等。
此外，国有独资、全资公司的董事会监事会均应有职工代表、推进全员绩效考核、建立分级分类的企业员工市场化公开招聘制度、依法妥善处理劳动关系调整等，则是强调了依法维护职工的合法权益。
焦点
破解国企领导“既当高官又拿高薪”之弊
国企用人机制将去行政化
13日，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》正式对外公布。这一国企改革的顶层设计文件，明确地表达了未来国企用人机制市场化、去行政化的总体思路。公众关注，新出台的意见将如何有效改善国企的用人制度？
双轨▷▶
增加市场化选聘比例
实行差异化薪酬分配
指导意见明确提出：根据不同企业类别和层级，实行选任制、委任制、聘任制等不同选人用人方式。董事会按市场化方式选聘和管理职业经理人，合理增加市场化选聘比例。市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制。
“这个改革方案直指国企用人制度的弊端。”上海天强管理咨询有限公司总经理祝波善说，现在绝大多数国企的董事会、监事会和经理层人员，都是上级政府部门直接任命的，而非市场化的选人用人方式。此次改革直面问题，首先厘清了企业的市场主体地位，并且赋予董事会关键的用人权，这是建立现代企业制度的基础。
北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任高明华说，用人制度改革可以有效激发国企经营者的积极性：组织任命的出资人代表——包括董事会、监事会成员，有相应的行政级别应该拿政府规定的报酬；由董事会向市场选聘的职业经理人，包括总经理在内可以拿市场化的薪水。
目前，国企中市场化选聘的高管占比还非常小。有统计显示，自2003年以来，央企公示的高管人选中，来自于本系统内部的占42%，来自具有国资背景的占47%，只有11%左右的人选来自于外部。
薪酬▷▶
合理确定绩效年薪等
央企地方国资跟进落实
指导意见提出，国企将实行“与社会主义市场经济相适应的企业薪酬分配制度”，对党中央、国务院和地方党委、政府及其部门任命的国有企业领导人员，合理确定基本年薪、绩效年薪和任期激励收入。
这样的表述，与去年年底公布的《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》形成有力呼应。“改革的目的，就是要防止国企高管既享受体制内的行政级别，又拿体制外的高薪。”中国企业改革与发展研究会副会长周放生说。
今年1月1日起，央企薪酬改革已经在中国石油、中国石化和中国移动等72家央企中实施。改革大半年来落地情况如何？记者查阅最新公布的上市公司年报，发现改革使央企负责人薪酬呈整体下降效果，部分企业负责人的降幅还不小。
比如，中国石油主要管理人员的薪酬总额，从去年上半年的611万元下降至今年上半年的460万元，降幅达到25%。中国建筑关键管理人员薪酬从579万元降至382万元，降幅为34%。中国中铁从250万元降至213万元，降幅为15%。
在央企的带动下，地方国资纷纷跟进。记者统计发现，目前至少有广东、浙江、山东、湖北、贵州等5个省市，均公布了国企负责人薪酬改革方案。
浙江省表示，改革后省管国企负责人平均薪酬水平将下调31.5%。广东省国资委相关负责人透露，广东省属企业负责人平均薪酬与职工的差距将缩小到6.5倍左右，降幅超过30%。
除了较为常见的20%—30%降幅，也有部分例外情况。如新上市的中国核电，上半年高管薪酬从215万元降至205万元，降幅约5%。由于煤炭行业不景气、利润大幅下滑，上半年中国神华的关键管理人员报酬从600万元降至300万元，降幅达到50%。
转换▷▶
推行职业经理人制度
转换须加强后端考核
指导意见提出，推行职业经理人制度，实行内部培养和外部引进相结合，畅通现有经营管理者与职业经理人的身份转换通道。这意味着，用人制度改革对不少体制内的国企高管而言，将带来一个再次选择的机会。
李锦表示，要力争通过3到5年的时间，使绝大部分国企都按照职业经理人制度选聘负责人，用市场化的考核来制定相应的薪酬。“到那时，职业经理人的薪酬比行政任命的董事、监事高出数倍，也是很自然的事。”
一位央企二级子公司高管表示，畅通身份转换通道的新提法，将影响一些有着“官本位”思想的国企领导。“为了防止一些没有能力的国企领导‘变身’职业经理人，需要在后端加强对其身份转换后的业绩考核。”这位高管说。
周放生告诉记者，在身份转换方面，比较典型的案例是中集集团总裁麦伯良。这位56岁的中国集装箱工业的第一代工程师，在放弃招商局集团的体制内身份，成为职业经理人后2013年的年薪高达869.7万元，位居央企控股上市公司负责人榜首。
“真正具备管理能力、有自信的国企高管，只要转换通道畅通，他们敢于放弃行政级别，跳进去参加市场化竞聘。”周放生说，“不过，参加市场化竞聘后，将来如果董事会对你不满意，把你换掉了，个人要自谋出路，为此必须承担相应的市场风险。”
目标
到2020年，在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果，形成更加符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制，国有资本布局结构更趋合理，造就一大批德才兼备、善于经营、充满活力的优秀企业家，培育一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业，国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强。
回顾
国企改革历程
国企改革是个长期、艰难的探索过程，改革开放以来，国企改革的步伐从未停止过。
自1984年城市经济体制改革启动，到1998年开始改革攻坚期间，企业承包经营责任制全面推行，一些重大改革措施，如国有中小企业改制、公司制股份制改革、企业破产的操作、建立再就业中心托管下岗职工等也开始探索或试点。
随着其他所有制企业快速发展、市场竞争日趋激烈，国有企业逐渐面临严峻挑战。到1997年，国有独立核算工业企业中亏损企业的亏损额比1987年上升10多倍，相当一部分企业不能正常发放工资和退休金。
1998年至2002年，国企改革在三方面实现了突破：通过国有中小企业改革，上百万家国有、集体中小企业改制退出公有制序列；通过国有大中型困难企业的政策性关闭破产，5000多户扭亏无望的困难企业退出市场；通过再就业中心和基本保障线政策，托管、安置了近3000万下岗职工，建立了国企职工可以流动的机制。
在前期改革过程中，国有大企业的体制基本没有触动，在迅速发展的市场环境中其问题日益暴露。2003年后，我国的国有企业改革进入以国有大企业改革为重点的阶段。
2002年11月召开的党的十六大决定启动国有资产管理体制改革。随后成立的国资委，制定和建立了包括企业清产核资制度、企业发展战略和主业管理制度、企业经营业绩考核制度、国有资本经营预算制度等在内的企业国有资产管理法规和制度体系。
同时，国资委还推进了一系列有针对性的改革和结构调整措施，如企业内部及企业之间的重组、推动企业内部三项制度改革、企业改制上市、建立规范的董事会试点、减轻国有企业的社会负担、解决企业的历史遗留问题等等。
30多年来，改革使国有企业面貌发生巨大变化，但改革还在继续，还有大量的工作需要推动和完成，还需要攻坚克难。
本版文字均据新华社
国企改革四大亮点
1
强调国有企业属于全民所有，深化国有企业改革就是要保护好、使用好、发展好国有资产，做强做优做大国有企业
2
强调国有企业要真正成为独立的市场主体，提出一系列符合市场经济规律和企业发展规律的改革措施，破除体制机制弊端，激发企业活力
3
强调坚决防止国有资产流失，多措并举加强国有资产监督，实施信息公开建立阳光国企，强化决策问责和监督问责，从制度上遏制国有企业腐败问题
4
加强和改进党对国有企业的领导，将党建工作总体要求纳入国有企业章程，创新国有企业党组织发挥政治核心作用的途径和方式