深圳市加快构建“四位一体”治理服务体系

　　深圳罗湖区南湖街道在辖区开展各界代表评议社区工作活动，加强改进基层社会治理。近日，100多名代表听取街道“五部一室”及9个社区的年度工作及计划并进行评议。

　　作为深圳市承担街道行政事务的工作平台，社区工作站最初的设计理念是希望通过“居站分设”，推动社区行政事务和自治事务分离。然而，10年后的今天，“居站分设”与当初的制度设计渐行渐远：居委会逐渐边缘化，居民自治功能弱化；社区工作站成了政府管理末端，形成“两级政府，四级管理”格局，社区管理层级过多，效率递减，矛盾突出。

　　经过30多年经济社会的高速发展，深圳社区治理体制建设取得了很大成效，形成了自身特色。然而矛盾和问题也同样突出：部分街道管辖范围过大，管理难以到位；行政管理层级多，事权划分不合理；社区事项繁杂，考核评比压力大等等，对基层管理服务形成掣肘，亟待改革。在基层构建党建、服务、管理、自治“四位一体”的社区基层治理与服务体系刻不容缓。

　　部分街道管辖范围过大

　　按照《广东省设立街道办事处标准》，特大城市中心城区常住总人口一般4.5万人以上、中心城区管辖范围一般宜在2.5平方公里以上，城乡结合部地区管辖范围3平方公里以上，即可设立街道办事处。然而，我市街道办的各项指标远超于此。

　　西乡街道管理人口157.63万，福永街道管理人口近103万，均相当于一座地级市的人口规模。据了解，深圳市共59个街道办事处，而管辖常住人口超过20万人的就有31个，超过30万人的有23个，100万人左右的有3个。“用一个平均只有76名公务员队伍为主的街道办来管理几十万甚至上百万的人口，显然是不可持续的。”市民政局社区处相关负责人表示。

　　而龙岗区、宝安区、光明新区、坪山新区等，由农村城市化过程中从乡镇转化过来的街道，并不是按照城市功能的设置和区域划分，街道管辖面积相对较大，其中占地面积最大的坪山新区坪山办事处，管辖面积达131平方公里。

　　“这些特大、超大的街道办，没有做出及时调整分设，客观上也就导致这些街道办的工作人员工作压力过大、社会行政管理不到位、案件和突发性事件频发等一系列问题，”该负责人表示。

　　同样，社区也存在划分不尽合理的问题。我市642个社区，平均管辖面积3.22平方公里。然而管辖面积最大的大鹏新区葵涌办事处坝光社区，管辖面积达39平方公里，最小的罗湖区笋岗街道笋岗社区，管辖面积只有0.08平方公里。

　　街道、社区职责不清

　　为了让社区行政事务和自治事务适当分离，2005年，深圳开始在全市推行“居站分设”：在社区成立社区工作站，承担政府行政职能，社区居委会承担居民自治职能。在很长一段时间里，“居站分设”满足了城市基层管理发展的需要，政府公共管理重心向社区转移。然而，如今，由于街道、社区职能不清，工作站承担大量行政工作，成为“准政府”，街道办成了工作的“传声筒”、“二传手”。

　　社区工作站站长任职时，往往要签订目标责任书，承诺完成100多项任务，且每个任务都有具体指标要求，比如孕前检查率达到98%，出租屋人口登记率达到98%等等，如果完不成，甚至要主动辞去工作站站长职务。

　　“工作站是个筐，啥都往里装”，社区工作站作为街道在社区的服务平台，除了承担计划生育、综治维稳、城市管理等行政性事务外，还有其他许多事务被下放到社区工作站，甚至包括一些专业性强、技术性强，甚至是执法类的事项。

　　多个社区工作站站长告诉记者，由于职责和权限不清，街道办事处把多达130多项的事务都打包给社区工作站的工作人员来做，其中有些综合执法类的工作，社区工作站根本没有法律资格作为行为主体参与执行，也被硬性要求参与。一位社区工作站站长告诉记者：“工作站会被下放一些行政执法类的事项，可是现在人们的法律意识都提高了，当我们对出现的乱摆摊进行管理时，他们就会对我们讨价还价，说我们没有执法权，让我们也很为难。”

　　随着中央简政放权和管理权下放基层的不断改革，街道办事处应承担大量的行政事务性和服务性工作。但由于《深圳市社区工作站管理试行办法》没有针对社区工作站和街道办事处之间的权责进行明确划分，街道办事处就把大量的行政事务下沉到社区工作站，导致社区工作站业务繁重，而街道办事处似乎更多的只是充当了“二传手”角色。

　　会议、台账多，证明盖章多，临时任务多，考评、创建、指标多。“现在各个部门，各种创建、各种迎接检查。工作站有三分之二的精力和时间都在做迎检工作。”福田区某街道社会事务科负责人表示。

　　各社区治理主体职能交叉重叠

　　社区里有社区党委、工作站、居委会、股份有限公司“四驾马车”，还有社区服务中心、业委会、社区公益组织等。在采访中，有居民用“群龙治水”来形容社区治理格局：参与社区治理的主体众多，职能交叉重叠并且缺乏沟通协调，好干的事情争着干，麻烦的事情相互推诿，许多群众的个性化需求往往无暇顾及。

　　虽然是党组织领导下的“一核多元”体制，但党组织在社区的领导核心作用发挥得不够。工作站掌握着社区行政资源，股份有限公司掌握着社区经济资源，而社区党委资源不足，对区域里其他党组织缺乏影响力，表面上工作热闹，实际上战斗力不强，甚至出现了社区干部只愿干股份公司董事长，不愿干社区书记的现象。此外，大部分社区书记都是身兼多职。据民政部门统计，我市642名社区党委书记中兼居委会主任的584人，兼工作站站长的540人，兼股份公司董事长的134人，其中“两肩挑”或“三肩挑”的556人，“四肩挑”的75人，社区书记忙于应付各种检查、考评，会议、台账，对党建工作难以投入很多精力。

　　居委会职能则被忽视和弱化。居委会空心化、边缘化问题突出，一来是因为居委会主任大多由书记、工作站站长兼任，而他们无暇兼顾，二来居委会被剥离了众多行政职能后，资源缺乏，没有完成自身角色转变。福田区某基层负责人说，“居站分设这十年来，都是站强居弱的现象，现在工作站掌握着大量的行政资源。居民已经慢慢看不见居委会的作用了，现在居民有事找的都是工作站。”

　　而部分村改居的社区股份公司拥有大量的物业和企业，对社区建设发挥“一级财政”作用，除了承担大量基础设施建设和管理费用外，还承担着社会治安、城管环卫、市政建设等社会管理职能，导致政企、社企不分。

　　此外，由于缺乏引导和培育，业委会、社区公益组织等力量仍比较弱小，且由于缺乏沟通协调，容易与其他治理主体发生职能重叠。“比如端午节要到了，工作站、社区服务中心都要办活动，结果都是组织居民包粽子。从管理就是服务的观念出发，很多该由居委会、社会组织承担的居民自助互助、公益服务项目被街道办、工作站等承揽，导致资源重复、交叉投放，也阻碍了社区自治功能的进一步发挥。”市民政局社区处相关责任人表示。（记者 盛佳婉）