游客“黑名单”应向实体惩戒过渡

深论　和静钧 （西南政法大学）

12月16日，国家旅游局公布第四批游客“黑名单”，5名游客上榜。自今年4月6日施行《游客不文明记录管理暂行办法》以来，已有16名游客被列入“黑名单”。

可以预料，随着时间的推移，进入“黑名单”上人员或人次会越来越多。而随着“同伴”的增多，上榜的人员从最初的对可能后果的提心吊胆，和被单选出来“示众”的面红耳赤，慢慢发现上榜后也无所谓，它既没有带来实体的不利后果，也因为录入信息时间一般只有1到2年而只成为“暂时性受挫”，而“同伴”的增加令其最初可能有的羞耻感也会荡平。

这样的判断是有实证基础的。首批因“滚水泼空姐”而上榜的一名游客就表示，自己已看到国家旅游局网站公布的信息，但到目前为止，这对他的生活没有影响。他说：“从泰国回来，我就去了韩国。大不了不跟团，自由行就是了。”（《京华时报》10月4日）。可以这么说，“黑名单”制从现阶段的效果上看，已经沦为“稻草人”。

“黑名单”制的法源是部门规章《游客不文明记录管理暂行办法》（以下简称《办法》），其宗旨为推进旅游诚信建设工作，提升公民文明出游意识。然而，《办法》基本上只把自身定位为信息登记者的角色，造成了这一部门规章的权威不足，法的指引效果不彰。《办法》唯一对“后果与责任”条款方面有所提及的是第八条。第八条规定：“黑名单”（游客不文明记录）形成后，旅游主管部门应将“游客不文明行为记录”信息通报游客本人，提示其采取补救措施，挽回不良影响。必要时向公安、海关、边检、交通、人民银行征信机构等部门通报“游客不文明行为记录”。依据第八条，“黑名单”管理者还负有通报、提示等义务，而“不良行为者”还有“单独被通报”和“单独被指示”的权利。而至于“黑名单”管理者称“必要时”要把信息交给有关部门，因缺乏什么情节视为“必要”的细则配套，这样的规定只起到“虚张声势作用”。

显然，“黑名单”制应从“管理本位”向“惩戒本位”过渡，没有强制性，法律就不成其为法律，规则就不成其为规则。从《办法》的具体情况而言，首先它只是部门规章，它不可能超越它的上位法《旅游法》而拥有更多的执法权，所以，《办法》应处处体现贯彻和执行《旅游法》精神，密切与《旅游法》配合，其中这一“黑名单”信息应与旅游法授权管理的单位，如旅游服务企业、旅游设施管理单位等密切合作，应把“黑名单”信息尽量由这些单位及场所共享，以建立配套的“准入禁止或限制”等合法措施。

其次，“黑名单”信息保存时间尽管后来修改成动态管理，但依然没有完全去除“一般1、2年”这样的年限。1、2年的信息保存期太短，应提升到5年为“最低值”。

最后，旅游部门应推行与各部门的征信单位“信息共享互通”基础工作。目前，由最高法牵头的失信被执行人信息共享系统已经建成，旅游部门也应推行这一工作，这才会把合法的惩戒效应落到实处。