珠海：出台全国首部规范“两法衔接”工作地方法规

　　11月28日上午，珠海市第八届人大常委会第二十二次会议现场，随着“全票通过”的表决结果宣布，《珠海经济特区行政执法与刑事司法衔接工作条例》（以下简称《条例》）顺利通过，这表明全国首部规范行政执法与刑事司法工作的地方性法规面世，也标志着珠海在落实十八届四中全会提出的健全行政执法与刑事司法机制，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接的要求方面走在了全国前列。

　　 三年实践探索打下坚实基础

　　在执法和司法实践中，行政执法机关将行政执法过程中发现的涉嫌犯罪案件移送公安机关；人民法院、人民检察院、公安机关对刑事司法过程中发现的需要给予行政处罚的案件移送行政执法机关处理的办案工作机制，就是行政执法与刑事司法衔接机制（以下简称“两法衔接”）。

　　据了解，早在2001年，国务院发布《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，“两法衔接”工作即开始在全国各地开展。但是近年来，食品药品安全、产品质量安全、公共卫生安全等领域暴露出来的诸多问题，成为社会关注的焦点。这些问题的出现，重要原因之一就是个别行政执法机关执法不严，对发生的严重违法犯罪案件，没有及时移送司法机关追究刑事责任，有案不移、以罚代刑现象时有发生，导致违法犯罪成本过低，违法犯罪屡禁不止。2011年，中办、国办联合发布了《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，要求完善衔接工作机制、加强对衔接工作的监督，防止以罚代刑、有罪不究。此后，全国各地均开始积极探索构建行政执法和刑事司法的衔接新机制，检察机关在其中担当起“两法衔接”工作的参与者与监督者职责。

　　2011年7月，在珠海市检察院的积极推动下，由市委政法委牵头成立全市“两法衔接”工作联席会议领导小组，负责协调全市相关部门加强“两法衔接”工作，领导小组办公室设在市检察院。该联席会议成员单位包括党委政法委、检察机关、公安机关、监察机关、政府法制部门、相关行政执法机关共25个单位，初步形成了“两法衔接”工作的力量基础。

　　2012年1月1日，珠海建成省内首个市、区两级联网的“两法衔接”信息共享平台，基本覆盖了全市两级主要行政执法机关，由珠海市检察院负责平台日常管理和监督。依托信息共享平台，联网的行政执法机关一般在作出相应处理决定后3日内及时录入行政处罚案件信息，实现与公安机关、检察机关案件网上移送办理、跟踪监控、执法信息交流、法律法规查询等功能。平台运行近三年的时间，珠海市检察机关通过平台审查行政执法案件14735件，监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件282件，公安机关立案177件。如珠海市检察院在审查渔政部门移送备案审查的两件用电鱼方式非法捕捞水产品案件中，发现公安机关逾期未作出是否立案的决定，遂发出书面纠正意见督促其依法立案，后两名被告人均被判处有期徒刑，有力打击了野蛮捕捞，破坏海洋生态环境的犯罪行为。在依法监督的同时，珠海市检察院积极发挥司法机关职能优势，为行政执法机关对是否涉刑把握不准的个案及时提供法律释疑，保证涉刑案件及时移送公安机关立案侦查。如市检察院在审查冯某某涉嫌生育保险诈骗一案时，发现该案涉案人员冯某某在主观明知的情况下，通过虚构劳动关系、虚报缴费工资的方式骗取生育津贴的行为涉嫌构成诈骗罪，遂向人力资源和社会保障部门发出《移送涉嫌犯罪案件通知书》，依法督促该部门向公安机关移送涉刑案件，并依法监督公安机关对冯某某涉嫌诈骗罪一案立案侦查。2012年度，省检察院对市检察院“两法衔接”工作组记二等功予以表彰。2013年11月，珠海市人大常委会专门听取和审议了市检察院推进“两法衔接工作”情况报告，并给予充分肯定。

　　在推进“两法衔接”实践的同时，市检察院还积极加强理论调研，申报的“两法衔接”课题入选最高人民检察院重点课题，并在验收结项中得到高度评价。

　　 《条例》的出台紧扣时代脉搏

　　2013年11月，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求“完善行政执法与刑事司法衔接机制”。广东省委、珠海市委也在有关落实意见中强调要“完善行政执法与刑事司法衔接机制”，《中共珠海市委关于全面深化改革的实施意见》更是明确要求推动地方立法。

　　作为拥有特区立法权的城市，珠海无疑在推动地方立法方面拥有独特的优势。《条例》的出台，最早来自于珠海市检察院的提议。为推动“两法衔接”工作的制度化、规范化、程序化，在总结前期工作的基础上，2013年11月，珠海市检察院向市人大常委会提出了制定《条例》的立法建议，很快得到了采纳并被列入2014年立法计划。为保证立法的科学性，珠海市人大常委会委托市检察院起草《条例》草案。

　　此前，我国并无地方立法规范“两法衔接”工作的经验，有关规范内容散见于《刑法》、《行政处罚法》等单行法律和中央以及有关部委各省市出台的规范性文件中，零散的规范构成了我国“两法衔接”工作的基本法律框架。

　　“在《条例》出台之前，‘两法衔接’工作面临的主要问题是立法层面仅做了粗线条的原则性规定，具体的规定出自规范性文件，未上升到法律法规层面，刚性不足，约束力不强。”珠海市检察院相关负责人说。

　　从2014年1月16日，珠海市检察院成立条例草案起草小组，到2月20日《条例》初稿出炉；从征求国内立法学、宪法学、行政法学领域专家意见，到广泛征求各行政执法机关、监察机关、政府法制部门意见，期间反复修改完善，数次检察委员会专题研究，4月30日，珠海市检察院将《条例》（草案稿）提交市人大常委会。此后，珠海市人大常委会在该草案稿基础上，再次广泛征求检察机关、公安机关、行政执法机关意见，在数次修改完善后，《条例（草案）》紧锣密鼓地进入审议阶段。2014年7月、9月，珠海市八届人大常委会第二十次会议、第二十一次会议对《条例（草案）》进行第一、二次审议。

　　2014年10月，中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次明确提出“健全行政执法和刑事司法衔接机制”，并要求实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。在中央决定的鞭策下，一个月后，11月28日，珠海市人大常委会第二十二次会议第三次审议表决并全票通过《条例》。历时十个月，《条例》终于脱胎而出。

　　 “检察机关对行政执法机关移送的监督”写入法规

　　综观《条例》，共分六章即总则、案件移送、工作监督、信息平台管理、法律责任及附则，共计三十八条。

　　《条例》确认人民法院、人民检察院、公安机关、行政执法机关、监察机关、政府法制部门应当建立信息共享、案情通报和案件移送机制，并对案件移送的工作规则作出详细规定。

　　《条例》还规定了行政处罚与刑事处罚的处理原则。根据规定，行政执法机关在移送案件前未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关、人民检察院或者人民法院作出处理决定后，再决定是否给予行政处罚。但为了保护公共利益，在移送案件时或者移送案件后可以依法责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销营业执照等行政处罚决定。

　　中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。《条例》第十九条充分体现了这一要求。根据该规定，人民检察院发现行政执法机关不移送或者逾期未移送涉嫌犯罪案件的，应当向行政执法机关查询，行政机关应当配合提供有关案件材料，对于审查发现确属应当移送公安机关的案件，人民检察院应当向行政执法机关提出检察意见，行政执法机关应当自收到检察意见后三日内向公安机关移送。

　　珠海市检察院相关负责人表示，《条例》的出台是珠海市委、市人大贯彻十八届四中全会的重要举措，以地方立法的形式确立“两法衔接”工作机制在全国属于首创，必将为更高层级的立法提供有益的经验。也必将推动珠海市委提出“创建法治建设示范市”目标的实现。

　　（编辑：邢曼）