莫纪宏：理性看待香港自由行政策的调整

近期香港特区政府面临内地居民香港自由行政策所带来的困惑。如何妥善处理这个棘手问题，除了要作经济学、社会学等方面的权衡和考量之外，也需要树立“依法治港”的法律意识，在宪法和基本法的框架内寻找一个相对合理的对策。

香港回归之初，为维护香港特区的日常秩序，防止因内地访港居民人数过多给香港社会造成不必要的负担，内地居民访港“权利”是受到香港《基本法》合法限制的。《基本法》第22条第四款规定：“中国其他地区的人进入香港特别行政区须办理批准手续”。当然这种“批准手续”是由内地来掌握的。因为限制中国公民合法进入中国领土的一部分属于“中央事权”，必须要符合“比例原则”，否则就构成了对中国公民在本国领土上自由旅行权利的不当限制。事实上，香港回归之初，个人是没有权利到香港特区自由行的。

为了支持香港特区的经济发展，内地首批自由行的4个城市于2003年7月开通，允许北京、上海和广州等十个地区的居民2004年起赴港旅游。随着政策的不断放开，目前22个省(区、市)的49个城市实施了内地居民赴港个人自由行政策，覆盖内地居民超过3亿人。可以说，香港自由行政策对香港经济起到了很大的拉动作用。据统计，从自由行放开以来至2014年6月，香港的零售额翻了一番，此前还有数据显示，自由行开放9年来赴港个人游给香港带来的直接旅游收入就高达3462亿港元。2013年，内地赴港自由行人数达到2746万人次，是2004年的6.4倍。最新统计数据显示，2014年共有6084万人次赴港出行，其中78%的旅客来自内地，这一比例较2013年提升了3个百分点。

在香港自由行政策显著拉动香港特区经济发展的同时，该政策实施给香港社会发展带来的问题也不容忽视，特别是“水货客”现象已经引起部分香港居民的不满。针对“水货客”这一问题，深圳海关等部门都开始加大了查处力度。其实，比如“一签多行”政策是在2008年金融危机后，香港特区为提振香港经济而提出的要求，当时希望覆盖整个广东省，而中央政府充分考虑到香港特区的接待能力，定了深圳为唯一一个“一签多行”的城市。从法理上来看，香港自由行政策本身是符合《基本法》规定精神的。这一政策在实施中引发的新问题是发展中的问题，因为香港本身资源和能力的局限性无法很好地加以解决。

由于自由行政策对于香港社会来说具有正反两个方面的效应，简单地加以取舍或是收放都会引发一系列负面问题。香港居民也要理性地看待自由行政策所带来的社会问题，不应把经济发展中出现的问题与自由行政策简单地挂钩。故需要中央政府与香港特区政府权衡利弊，尤其是要坚守“比例原则”和法治底线，尽量采取多种手段来解决问题，做到具体问题具体分析，有什么问题解决什么问题，从而避免政策出现大的波动。从理论上来看，香港自由行政策的“收”与“放”都有《基本法》上的依据，只是一个对收放措施预期后果的评估和善后措施的跟进问题。对于内地民众来说，香港自由行政策受到一定限制后，也不意味着在本国领土上自由通行的基本权利受到实质意义上的限制，因为还有其他途径进入香港。

因此，香港自由行政策的调整要把好“度”的同时，也需要其他措施予以配合。总之，对香港的发展，中央政府和内地民众一直都是持理解和支持的态度。毕竟，中华民族伟大复兴也要求一个繁荣稳定的香港做出自己应有的贡献。(作者是中国社科院法学所研究员)