旅游研究所：广东应创新提速国家公园体制

党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出“建立国家公园体制”。这是党中央关于文化与自然遗产地管理思路的重大创新，对于按照主体功能区定位分类保护国土、改善遗产地保护利用、建设生态文明和美丽中国、更好满足人民群众文化需求有重大意义。国家公园是国际上通行的、能较好地处理保护和利用关系的遗产地管理方式，在中国建立国家公园体制，其意义远不限于生态文明建设，也是文化建设的重要内容。

国家公园（National  Park）是一个舶来品。美国黄石公园是世界上第一个以法律形式确立的真正意义上的国家公园。1872年，美国国会将黄石地区辟为资源保护地，由联邦政府内政部直接管理。美国对国家公园的定义是“依法设立的以保存完整的有价值的特殊地理景观，保护自然生态系统及物种资源，为未来经济发展提供资源、生态安全保障，并为公众提供具有美学欣赏价值的自然景观或自然综合体”。按此定义，国家公园相当于我国的国家级自然保护区、国家级森林公园、国家级湿地公园、国家地质公园和国家级风景名胜区。

旅游景区管理制度的一项革命

国家公园有两个特点：一是对象是遗产，不是纯粹为旅游而建设的设施。二是涵盖了各类资源和生态系统，包括人文资源。因此，它不能等于风景名胜区。如果国家公园还是相似于以前的部门管理制度，不是一种颠覆性的改变，那就是叠床架屋，没有必要。党中央和国务院之所以高调提出建立国家公园体制，是因为中国2万多个旅游景区存在着众多需要解决的问题。比较突出的有三个：资源的公共属性与地方政府私有化，利益导向和高门票，景区与周边社区群众关系问题。国家公园是对于现有旅游景区存在矛盾的一揽子解决方案。目前的旅游景区分为三类，一是事业单位或国企管理经营遗产，如孙中山故居、黄山、九寨沟。二是民营企业开发经营遗产，如安徽宏村。三是民营企业开发游乐景点，如深圳东部华侨城。前面两个类型涉及国家公园，属于本次需要调整的范畴。目前事业单位的景区机构最高级别是厅级，大部分是副厅级、副处级，地方景点往往是科级、副科级，人财物被所在市、县政府管辖，景区的“国有”其实变成了地方所有。国家公园将只分为国家和省两个层级，实行垂直管理，可以有效避免县、市两级地方政府将资源和景区私有化。

从国际实践看，国家公园体制将对高价值生态系统和人文资源实行高效统一的利用。一是统一规划：国家公园管理机构成立规划中心，专门负责编制各个国家公园的规划设计，解决目前各个规划设计单位水平的良莠不齐，以及委托单位、主管部门的各种私心杂念。二是统一管理、人员直管：实施垂直管理，结束属地管理，可以解决经费问题，实现公益化，避免利益导向、企业化、地方化。三是土地国有：对园内土地征用，原则上居民外迁，避免地方居民以生存、耕作等名义在景区内开展一些破坏行为。企业蚕食景区用地的情况将被杜绝。

广东建立国家公园体制的措施建议

广东目前有两个世界遗产（丹霞山和开平碉楼），270个自然保护区（其中国家级6个），风景名胜区26个（国家级8个），474个森林公园（国家级26个），8个地质公园（世界级2个，国家级6个），国际重要湿地3处，湿地公园12处（国家级7处），湿地类型自然保护区94处，还有众多的A级旅游景区、文物保护单位等，它们虽然类型各异，但是普遍面临众多问题，如经费缺口较大，专业人才短缺，土地权属争议较多，与区内居民关系难以协调等等。以国家公园制度建设试点来破解这些问题，可望为全国进行一个示范性的探索。

（一）高度重视国家公园建设试点工作。成立国家公园管理常设机构，保证运作经费，从相关部门调集人员，专门从事试点工作；成立国家公园专家委员会，形成国家公园的决策咨询机构。

（二）选好试点示范单位。建议以丹霞山和开平碉楼两个世界遗产为试点。这两个世界遗产单位，一个是自然遗产，一个是文化遗产。丹霞山面积大，区内分布有众多村庄，已经成立管委会但是与仁化县共同开展社会事务管理。开平碉楼面积不大，由四个村庄构成，已经获得大部分华侨房屋的托管权，有开平碉楼旅游发展有限公司这一国有全资公司统一运营。从降低工作难度考虑，也可以考虑以湛江湖光岩世界地质公园为试点单位。湖光岩景区内没有居民，由国有事业单位湖光岩管理局管理，各项关系比较简单，易于操作。

（三）出台《广东省人民政府关于推进国家公园建设试点工作的意见》。以具备条件的自然保护区为依托，遵循“保护优先，合理利用”原则，在保护好生物多样性和自然景观的基础上，全面发挥自然保护区的生态保护、经济发展和社会服务功能，积极探索具有中国特色的国家公园建设和发展道路。

（四）编制《广东省国家公园发展规划纲要》。出台和完善相关法规和政策，建立相应的法规、政策、标准和管理措施，开展国家公园管理体制、法规、准入制度、技术标准等方面的专项研究，提出国家公园的发展构想、法律法规体系、技术指标体系和管理模式等总体思路，争取出台《国家公园基本条件》、《国家公园资源调查与评价技术规程》、《国家公园总体规划技术规程》、《国家公园建设规范》等国家公园地方推荐性标准，提出指导和推进国家公园建设工作的各项具体要求和指标，以便在全国范围内示范和推广。