以程序先行推动地方立法合法有序进行

以程序先行推动地方立法合法有序进行

——对《东莞市制定地方性法规条例》解读

东莞市人大常委会法工委

《东莞市制定地方性法规条例》（以下简称《条例》）于2016年2月27日东莞市第十五届人大第七次会议会议表决通过，业经2016年3月31日广东省第十二届人大常委会第二十五次会议审查批准，这是我市根据全国人大授权制定的首部地方性法规。从此，《条例》将对我市下来的城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的立法，在立法程序性和科学性等方面都给予了明确的规范。地方立法权是新修改的《立法法》赋予设区市的一项重要职权，而合理完善的立法程序是行使地方立法权的重要保障。《条例》作为地方立法的“小立法法”，对规范地方立法活动，保证地方立法质量，推动地方立法合法有序推进将起到十分重要的作用。为方便广大读者理解该条例，市人大常委会法工委在这里以解读的方式，就条例的一些重要问题以问答的形式作专题介绍，请广大读者留意。

一、为什么要制定《条例》？

答：根据《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》和《中华人民共和国立法法》的有关规定，广东省第十二届人大常委会决定授予东莞市等九个市为全省首批有权开始制定地方性法规的市。为规范我市地方立法活动，正确、有效地行使法律赋予的地方立法权，以《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《中华人民共和国立法法》等法律、行政法规为依据，参考《广东省地方立法条例》等相关法规，结合东莞实际，制定《条例》。

二、《条例》主要规定了哪些内容？

答：《条例》共八章，七十二条。第一章总则，第二章立法规划、立法计划和法规起草，第三章市人民代表大会立法权限和程序，第四章市人民代表大会常务委员会立法权限和程序，第五章地方性法规报请批准和公布，第六章法规解释，第七章其他规定，第八章附则。《条例》主要规定了以下内容：一是条例的适用范围以及制定地方性法规应当遵循的原则和规范要求；二是地方立法的立项工作制度以及起草地方性法规案的要求；三是市人民代表大会及其常委会的立法权限和程序，包括提出法规案的主体、提案的要求、列入会议议程前的程序、列入会议议程后的审议、表决程序等；四是地方性法规通过后报请省人大常委会批准的程序以及批准后的公布程序等；五是法规解释的主体、程序、效力等；六是地方性法规的配套规定要求、衔接性修改与废止、立法评估等。

三、《条例》规定了哪些原则和制度?

答：共有四大方面：

(一)规定了地方立法应当遵循的原则。一是不得与上位法相抵触原则；二是坚持依法立法、民主立法、科学立法原则；三是符合本市实际需要，具有地方特色原则。

（二）规定了发挥人大在立法中的主导作用。一是加强东莞市人大及其常委会对立法工作的统筹协调。根据立法法，规定东莞市人大及其常委会加强对立法工作的组织协调。市人民代表大会有关的专门委员会、市人民代表大会常务委员会有关的工作机构应当分别对立法建议项目进行初步审查，提出是否列入立法规划和年度立法计划的意见。收到提请审议的地方性法规案后，有关的专门委员会或者常务委员会工作机构应当提出审议意见或者初步审查意见。主任会议向常务委员会提出地方性法规案，可以委托常务委员会工作机构作说明。二是通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。《条例》规定，东莞市人大常委会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排；编制立法规划和年度立法计划，应当公开征集立法建议项目，并应当对立法建议项目进行立项论证。三是发挥人大代表在立法中的作用。《条例》规定，立法规划草案和年度立法计划草案应当向人大代表征求意见；审议法规案时，应当通过多种形式征求人大代表意见、邀请人大代表列席常委会。

（三）建立健全了起草、审议、表决等立法程序。

1.健全起草机制。《条例》规定，东莞市人大有关的专门委员会、常委会有关的工作机构应当提前参与有关方面的地方性法规草案起草工作，重要的地方性法规草案，可以组织起草；专业性较强的地方性法规草案，可以吸收专家参与起草或者委托起草。

2.健全法规提请审议机制。《条例》规定，一是提出法规案应提供必要的参阅资料，修改法规案的还应当提交对照文本，明确法规草案说明还应当包括制定或者修改该法规的必要性、可行性、合法性和主要内容，起草过程中对重大分歧意见的协调处理情况；二是地方性法规草案与东莞市人民代表大会及其常委会制定的其他地方性法规相关规定不一致的，提案人应当予以说明并提出处理意见，必要时应当同时提出修改或者废止其他地方性法规的议案；有关的专门委员会审议或常委会有关的工作机构初步审查地方性法规案时，认为需要修改或者废止其他地方性法规的，应当提出处理意见。

3.健全法规表决机制。《条例》规定，一是法规草案表决稿交付常委会会议表决前，主任会议可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常委会会议单独表决；二是对多部地方性法规中涉及同类事项的个别条款进行修改，一并提出地方性法规案的，经主任会议决定，可以合并表决，也可以分别表决，三是对重要的、争议较大的条款进行单独表决，可以使存在的问题更加明确，审议的焦点更加集中。

（四）着力提高立法质量，做到民主立法、科学立法。

1.将提高立法质量明确为立法工作的一项基本要求。《条例》规定，地方性法规规定应当明确、具体，具有针对性和可执行性。

2.建立立法论证、立法听证、立法评估机制。为了充分保障立法质量，根据《立法法》的相关规定，建立了立法论证、立法听证、立法评估机制，做到精密论证、认真倾听、严格评估，切实提高地方立法的科学性、针对性和实用性。

3.完善地方性法规公开征求意见机制。《条例》规定，法规草案应当向相关领域的人大代表，各镇人大主席团（街道人大工作联络委员会）以及有关机关、组织和专家征求意见；列入常委会会议议程的地方性法规案，应当在常委会会议后将法规草案及其起草、修改的说明等向社会公布，征求意见的时间一般不少于三十日。

4.建立制定配套规定、法规清理机制。关于配套规定，地方性法规规定明确要求东莞市有关单位对专门事项作出配套的具体规定的，有关单位应当自地方性法规施行之日起一年内作出规定，未能在期限内作出配套的具体规定的，应当向常委会说明情况。关于法规清理，根据法律、行政法规和本省地方性法规的制定、修改、废止情况，立法后评估的情况，以及东莞市地方性法规的执法检查情况等，对已经施行的地方性法规进行研究，及时提出修改、废止有关的地方性法规的建议。

四、《条例》施行的时间是如何确定的？

答：法律的施行日期，一般根据该法律的性质和实际需要来确定。我国法律对施行时间的规定主要有以下三种方式：一是法律条文中明确规定自公布之日起施行。二是法律中明确规定施行日期，法律公布后并不立即生效实施，而是经过一定准备时期后才开始施行。三是法律生效的条件，如规定法律公布后先予试行或者暂行，而后由立法部门加以补充完善，再通过为正式法律，但在施行期间，该法律也具有约束力。《条例》采用的是第一种方式，于公布之日即2016年4月1日起施行。