专家：一些机关习惯向下级要人 基层骨干被挖光
今年是我国人民代表大会制度正式建立60周年。作为我国的根本政治制度，人民代表大会制度在我国的国家生活和政治生活中发挥着举足轻重的重要作用。一方面，人民通过自己选举的人民代表组成各级人民代表大会行使国家权力，从而实现人民当家作主的民主权利；另一方面，各级人民代表大会作为各级国家权力机关，依法产生人民政府、人民法院和人民检察院等国家机构，形成统一和完整的政权体系，维护人民民主专政的国家政权。
值得注意的是，尽管我国现行宪法、组织法和相关法律法规对各级各类国家政权机关的法定职责作出了非常具体和明确的规定，但在国家政权机关依法履职的实际工作中，却存在着干扰或阻碍国家政权机关依法履职的各种各样的纷繁复杂的社会公共事务。最突出的现象是，大多数国家政权机关某种程度上都在从事与宪法法律赋予其职责不太相关的社会公共事务，特别是在基层，相当一批公职人员经常性地离开本职工作岗位，被各种名目繁多的“借调”、“抽调”、“配合中心工作”等任务占去大部分正常工作时间，致使许多国家机关无法正常、有效地履行自身职能。
一些让人习以为常的做法着实令人担忧。一些上级部门动不动就要向下级单位“要人”，“表现好的”一般就要留下长期任用；一些综合性领导部门频繁地向不同的业务部门“借脑”，搞“专办”、“专项”，而且标准很高，开口都要“业务骨干”；一些基层党政部门为了本地方维稳和社会治安综合治理工作，向所辖区域内不同性质的国家机关要人、要钱，甚至还要借编制或者是自带编制，组成综合性执法部门等等。 久而久之，我们发现，许多基层政权机关平常很难见到足够数量的工作人员，特别是“业务骨干”，基本上被各种各样的“抽调”和“奉献”挖光了 ，造成审判机关有案无人接、无人审；公安机关、检察机关拿不出人手侦查案件和办理批捕、公诉；政府部门办公室经常是电话无人接、敲门无人应，不明就里的人还以为公务员旷工或上班溜号呢，诸如此类现象不胜枚举。一些基层干部有苦难言，整天忙忙碌碌，一根无形的指挥棒不断地指东指西，工作不分平常日与节假日，有个小病什么的只能扛着，终日奔走在各个不同的“任务部门”，身心俱累，长此以往，本职业务荒疏，原本的岗位始终无法培养出应有的“职业感情”，慢慢就变成了混迹于各个机关之间的“万金油式”干部了。
我们有一千个、一万个理由可以指责那些在机关混日子的干部，但是，面对当下国家政权机关本身面临的诸多纷繁复杂的外部干扰因素，要想干点事情，特别是要在本职岗位上干出点成绩来，确实是一件不容易的事情。怪谁呢？是领导出了问题，还是制度存在缺陷？仔细想来，还是一些领导干部的思想意识有问题，头脑中缺少“法治”这根弦。党的十八大报告明确提出，领导干部要学会运用“法治思维和法治方式”解决重大和复杂的社会问题。什么叫“法治思维和法治方式”？就是要依法履行自身的职责。这样的要求对于一个领导干部来说，标准并不高，但实践中往往却难以做到。根子在哪儿呢？从“法治思维和法治方式”的要求来看，问题出在一些领导干部对法治缺少敬畏感。总觉得只要是“为人民服务”、“为党工作”，怎样干都行。只要是没闲着，就是对得起党、对得起人民。由于放着本职工作不干，忙着赶“场子”、应付“任务”，整天不亦乐乎，表面上风光热闹，整天忙叨叨，一副“勤政”形象，实际上有劳无功，工作抓不住重心，业务没有整体思路。时间长了，业务荒疏不说，其他谋生技能也消耗得差不多了，剩下的除了“当官”，其他什么都不会干了。
当然，在国外的官场也存在着类似问题。许多国家在制度设计上采用了政务官与文官分开的模式，政务官可以整天忙得晕头转向，但作为国家政权机关的基石，文官队伍却相对稳定。政务官可以随着选举的进退而进退，文官队伍却能够自始至终在有效地替国家工作，保证各个国家政权机关有效地依法履行职责。正因为有文官队伍的存在，“依法行政”才有人去落实，正因为有相对稳定的执法力量的警察队伍的存在，国家管理和社会管理中日常出现的问题都可以有专门的执法力量来解决。国外的文官制度是否值得我们借鉴呢？如果不从制度上来解决问题，仅仅靠一些小打小闹的机制或措施上的变通，实际效果还是“治标不治本”。例如，如果不从制度上堵塞党政领导部门随意向国家机关抽人、借人的不良习惯做法，像法官、检察官的职业化改革都很难落实，即便是将法官、检察官队伍从审判队伍和检察队伍中单列出来，但由于法院、检察院无法有效地阻挡上级部门随意抽调“人才”，特别是“优秀人才”，因此，仍然会出现能办案的“能人”往往都被“借走”了，剩下的仍然是低素质的无法有效履行法官、检察官职责的一般司法人员。
所以，当下在贯彻依法治国基本方略、健全和完善人民代表大会制度的过程中，要关注现有的各级各类国家政权机关自身的能力建设问题。只有国家政权机关依法各司其职，“依法治国”才能建立在扎实的组织体制和人才机制保障基础之上。如果国家政权机关日常的精力都放到应付“即时性任务”上面，那么，即便是各级领导干部再努力，也会因为缺少落实法律职责的人手而使得依法办事流于空谈。
其实，学会运用“法治思维和法治方式”解决问题并不难，关键是态度和决心。这需要各级领导干部首先要对国家政权机关依法办事、依法履行职责的问题有一个清醒认识，“荒了自己的地、种了别人的田”，即便工作做得再多，在法律效果上也是劳而无功，只有立足于本职工作，大家都管好自己的事情，那么，很多“综合性的机构”就没有存在的必要了。其次，对于事关全局的维稳、反恐、国家安全或者社会治安综合治理等事项，可以建立专门的执法队伍，甚至可以招聘社会力量来辅助行政机关履行公共管理职能，不能一有问题就找下属机关要人，有点情况就要向各个机关抽人，似乎哪个机关不出人，就是态度不好，不支持工作，没有大局观。这样的思维方式需要改一改了。只有国家政权机关依法各司其职，我们的社会才能真正地建立在可靠的政权制度基础之上，国家机器才能有效运转，人民也才能真正地安居乐业。
(莫纪宏 作者为中国社会科学院法学研究所研究员、北京市法学会立法学研究会会长)