上海市检三分院跨行政区划改革见闻：勇立潮头敢为先

　　　　全国第一个跨行政区划检察院、上海市检三分院受理首起案件 

　　2015年4月2日,在上海市检察院第三分院(下称市检三分院)的听证室里,一起海上货运代理合同纠纷申请监督案件正在进行公开听证,这是该院自去年底成立以来首次举行公开听证的海事监督案件。

　　该院副检察长谈信友向旁听的记者表示,积极探索、勇于担当,将成为该院作为跨行政区划检察工作改革探索的常态。

　　 诞生于顶层设计  

　　这是我国第一个新设立的跨行政区划人民检察院,2014年12月28日,她依托上海铁路运输检察分院正式揭牌成立。她的诞生来源于中央高层的司法改革“顶层设计”。

　　党的十八届四中全会作出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”的重大部署。中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过的《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》指出,探索设立跨行政区划的人民法院、人民检察院,有利于排除对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权,有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。

　　在中央和上海市委、最高检的统一部署下,2014年10月底筹建开始启动,两个月的筹建工作进展非常顺利。中共中央政治局委员、上海市委书记韩正,最高人民检察院检察长曹建明为市检三分院揭牌,跨行政区划检察院实践探索也由此展开。

　　市检三分院干警深感使命光荣责任重大,迅速进入工作状态,他们在首次干警大会上即提出了要发扬“五种精神”:与时俱进、自我更新的精神;锐意进取、开拓创新的精神;攻坚克难、勇于担当的精神;求真务实、真抓实干的精神;时不我待、只争朝夕的精神。深刻认识探索跨行政区划检察院改革的重大意义,担当起历史赋予的责任。

　　新的变化很快出现在机构设置上。市检三分院按照精简、高效、实用的原则,在铁检分院原有内设机构基础上,整合设立了12个内设机构。与其他两个分院都有19个内设机构相比,数量大为减少,却显现出跨行政区划检察工作职能变化:新设立知识产权检察处,对上海知识产权法院办理的知识产权案件进行法律监督;将原民事行政检察处分设为民事检察处和行政检察处,新设的民事检察处主要负责对跨行政区划重大民商事以及海事诉讼案件进行法律监督,新设立的行政检察处主要负责对同级法院审理的行政诉讼案件进行法律监督;设立新的反贪局,对反贪、反渎、职务犯罪预防职能进行整合;新设立刑事执行检察处,主要履行监所、社区检察职能,负责对刑事执行进行法律监督;新设立综合业务处,主要履行法警、案管、研究、技术职能;新设立综合办公室,主要行使办公室、后勤保障职能。

　　 该院检察长陆建强介绍说,“探索伊始,我们就在‘特殊案件’和‘跨行政区划’上,深入理解中央‘顶层设计’的意义,感到铁检分院原本就有‘去行政化’的体制基因,而且具有‘跨行政区划’的特征。 为此我们高度关注铁检基层院办理的跨行政区划特征的刑事、民事案件,从中探索跨行政区划案件的规律和特点,为全国跨行政区划检察院司法体制改革探索创造可复制、可借鉴的有益经验。”

　　 探路有六大目标  

　　作为跨行政区划检察院探索的先行者,市检三分院给自己设定了六个阶段性目标,即:明确一个有跨行政区划检察机关职能特点的管辖;办理一定量的跨行政区划的重大民事和刑事案件;探索建立一套科学合理、规范高效、简便易行的跨行政区划检察工作办案机制;取得一批跨行政区划的监督阶段性成果;培养一批高素质、专业化的适应办理跨行政区划案件的专门检察人才;形成一批有关跨行政区划检察工作的理论研究成果。在实施过程中将以项目化方式对各项目标进行细化、量化,落实牵头的负责人,落实责任部门,加大推进力度,确保任务完成。

　　 案件管辖的探索是跨行政区划检察工作的重中之重,随着探索不断深化,四个月来,一个案件管辖职能的基本框架也逐步形成。 根据中央的要求,市检三分院围绕着跨行政区划要形成“普通案件在行政区划法院审理,特殊案件在跨行政区划法院审理的新型诉讼格局”的目标,目前已经形成多项案件管辖职能:即海关公安机关侦查的刑事案件;民航、水运、城市轨道交通专业公安机关侦查的可能判处无期徒刑以上刑罚或者有重大影响的刑事案件;涉及铁路企业、海关、民航、水运、轨道交通系统及有跨行政区划特征的重大职务犯罪案件;上海海事法院审理、执行的海事诉讼监督案件;对市第三中级法院审理的行政诉讼案件、跨地区重大民商事诉讼案件,市知识产权法院审理的知识产权类诉讼案件,实施法律监督;对“跨地区”“重大影响”的危害食品药品安全、破坏环境资源保护案件实施法律监督等。

　　今年3月17日,该院向上海市检察院提请第一起民事抗诉案件,是一起发生在安徽合肥的跨行政区划检察监督案件。申请人(原告)罗本生驾驶出租车过铁路无人道口时与一辆火车机车相撞,造成出租车上包括驾驶员罗本生在内1死4伤。法院以机车在行驶至道口前40米处已采取了制动措施,最终机车停止于1400米,认为罗本生过道口未停车望或减速,系造成该事故的唯一原因,判决被告方无过错承担15%赔偿责任。罗本生不服判决,向市检三分院申请民事监督。该院检察官在审查中发现新的证据,推断出机车并非在道口前40米处紧急制动,证明机车司机在经过此道口时未加强望并减速,直至机车与出租车相撞后才紧急制动存在过错。此外,被告方未充分履行事发道口安全防护的义务。原判决认定被告承担无过错责任不当。

　　 “破冰”来源于担当  

　　今年4月2日,该院副检察长、公诉人高孝义一天连续出庭支持公诉了3件走私犯罪案件,也是该院自成立以来首次派出公诉人出庭支持公诉。3名市人大代表和人民监督员等到场观摩,并于庭后对庭审情况开展了评议。

　　四个多月来,在办案力量尚未实质增加的情况下,该院克服办案人手十分紧张、办案经验相对缺乏等实际困难,自加压力,内部挖潜,勇于探索,一批新增管辖的案件、多类型首次办理的案件纷纷开始“破冰”。截至目前已受理海关案件38件69人、13个犯罪嫌疑单位。其中,批捕13件18人,不捕2件2人;受理审查起诉案件23件49人、13个犯罪嫌疑单位;提起公诉5件6人,派员出庭公诉3件走私犯罪案件,法院已作出有罪判决。

　　针对办理海关案件中发现的海关人员在执法过程中执法不严、程序不规范以及海关监管区管理存在漏洞等问题,该院向上海海关制发检察建议书,引起海关的高度重视并被采纳;还组织力量对一起指定管辖的跨行政区划重大职务犯罪案件线索进行初查。目前明确的跨行政区划检察院的八类职能管辖案件已涉及五类案件。

　　在陆建强看来,跨行政区划检察院工作要突出法律监督和办案职能,既要充分发挥铁路检察机关原有的“跨行政区划”的优势,对原有的案件管辖加大法律监督力度;同时对分散在不同检察分院的“跨行政区划”案件,如海关、交通、航运等系统案件,在整合到三分院后,探索制定更加专业的办案制度和工作机制。此外还要拓展跨行政区划法律监督范围,探索一些如海事审判等范围的法律监督。

　　为此,该院积极探索,加强与相关部门联系搭建平台,营造跨行政区划检察改革的良好环境。先后到相关法院、公安、海关、食药监局等单位走访座谈,还分别与市社科院法学研究所、市律师协会签署了战略合作框架协议和协作配合工作备忘录。