莫善贤：从上海自贸区 看广东自贸区应当做好哪些准备

12日晚间，国务院总理李克强12月12日主持召开的国务院常务会议上指出，将依托现有新区、园区，在广东、天津、福建特定区域再设三个自由贸易园区。

消息传出后，广东省社情民意研究中心特约研究员说，早前就已经有消息传出，广东自贸区的设立指日可待。换言之，广东自贸区的设立是或迟或早的问题。在批下来之前，我们是等着举行盛大的庆典，还是积极的做好相应的准备呢。并认为，应当选择后者。

一．做好机构和人才的准备

自贸区是深化改革的试验田。它在深化改革的当今应运而生。上海自贸区的实践表明，自贸区不同于改革开放初期创造的九大经济特区，不同于最近设置的“经济新区”，也与国务院批准的“珠三角经济一体化的发展规划”有着严格的区别。自贸区的模式应当是怎样的？上海自贸区应当做出了可以参照的模板。自贸区应当是吸引外资投资，进行国际贸易，开展离岸金融的实验区。第一，它不是国内投资的区域的转移。第二，它着重于积极的经济创新，市场创新，金融创新。第三，它与我国政府规划的东盟自贸区等等自贸区有一定的区别。一个是世界范围的，一个是在国内省市的。自贸区的经济发展的平台与质量都应当是高起点，高规格，高质量的。

因此，一定要有相应的管理机构，组织协调机构。这个机构可以是原来的政府机构，但人员的配备相应要根据自贸区的管理要求来配置，来设置，来调整。至少，政府管理职能，服务职能的转变要有规划，要有进展。自贸区对人才，特别是各种门类的专门人才的需求量大，要求高。涉及国际贸易的，国际金融的，互联网技术的，投资的，物流管理的，设计规划的，人力资源管理等等方面的人才。从现在起就应当有积极的人才招揽计划，储备计划，培养计划。

二．做好制度创新的准备

上海在总结自贸区一周年的时候，认为自贸区是国家的试验田，不是地方的自留地。它的责任是深化改革，是制度创新的高地。那么，广东应当在那些方面的制度创新的准备呢？

（一） 政府管理职能与服务职能的创新

关键是如何实现政府的转变，做好事中事后监管。在自贸区的环境下，转变政府的管理职能，服务职能的正确使用尤为重要。这样的要求在现行的经济管理中，也都有要求。但是，目前地方的政府部门仍然存在惯性的管理思维，服务与管理行为的改变大于希望大于实质。虽然实际也迈出了步伐，有所改进，但效果不是特别明显。那种“一管就死”，“一放就乱”的现象仍然存在。政府在“管与不管”的拿捏上，偏重于传统的管理模式。重审批，重红头文件。在自贸区，如果政府的管理职能不改变，服务方式不改变，是难以适应自贸区的发展的。自贸区以“负面清单”，“正面清单”为依据开展市场运作，这就要求政府必须建立健全以“负面清单”为核心管理制度。监督，落实执行。

（二） 以贸易便利化为重点的贸易监管的制度创新

自贸区必然涉及的是资本项目、资本项目可兑换。这既涉及自贸区的运作，也涉及国家的经济安全与金融安全，既是敏感的问题，也是不可回避的问题。资本项目是指一国为了某种经济的目的，在国际经济交易中发生的资本跨国的收支项目。目前，没有一个国际组织对世界各国资本可兑换拥有管辖权，界定有二种标准：第一.资本项目可兑换就是取消有关资本项目下交易的汇兑限制；第二.不仅包括资本项目下的汇兑限制，还包括取消资本交易本身的限制。这样做是有利，有弊。在利的方面：使各国获得由金融服务专业化带来的便利。2.加强了金融部门的活力。3.改进资源由储蓄者到投资者手中的全球化中介活动的效率。4.方便企业的海外资产多元化。5.使国内居民有机会在全球范围内将资产多元化。6.有利于吸引外资。存在风险的一面：1.存在货币替代风险。由于我国人民币的地位提高，成为世界坚挺的货币之一，替代风险在减弱。2.资本外逃风险。存在外逃的概率，但由于中国是一个最具投资潜力的国家，外逃的概率也在减少。3.资本流动性不稳定的风险。4.政府调控能力下降的风险。5.宏观经济不稳定，导致经济金融的风险。有信息称：中国将加快实现人民币资本项目可兑换，建立存款保险制度。实现人民币资本项目可兑换，建立存款保险制度，都是金融制度的重大改革，对自贸区的运作与发展，将会有一个极大的推动。

依据“负面清单”，上海自贸区最大化的利用市场能力，只要不触及危及国家安全，金融体系稳定，社会的和谐的重大问题，都可以做。即“法无禁止皆可为，法无授权不可为”。这是最高层次的监管，也是最大的“松绑”。

不以管理内资的方法来管理混合经济体的市场秩序；

不以传统的一般的方法来管理自贸区经济；不因为自贸区的国际化而失去管理的能力；这是需要思考的问题。

（三）要做好以资本项目可兑换和金融服务为目标的金融制度创新的准备

自贸区的金融多了国际金融的成分，也多了对国内金融改革的成分，有许多国际化惯例的运作，在一般的市场环境下，是看不到，也不会发生的。其中主要是离岸金融的运作。离岸金融即不受当局国内银行法制管制的资金融通。无论这些活动发生在境内还是境外，设在某国境内但与该国金融制度无甚关系。且不受该国金融法规和金融机构所进行的资金融通的活动。在过去，我国没有资本项目可兑换等对外开放的政策制度。在金融安全的保护下，在反“洗钱”的环境下，离岸金融是无法开展的。当下，自贸区的创立，为“离岸金融”的开展创造了环境与条件。由于它是全新的国际化的金融运作，就难免有陌生感，既存在顶层制度的设计的问题，试点的问题，也存在缺乏实践经验和专业人才不足的问题。

三．做好提出“负面清单”的准备

（一）上海的经验表明：及时提出负面清单非常重要。负面清单(Negative list)是指政府规定哪些领域不开放，除了清单上的禁止，其他行业领域和经济活动都许可。凡是针对外资的与国民待遇，最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求，高管要求等方面的管理，都以清单的方式列明。从某种意义说，负面清单相当于投资领域的“黑名单”。提出“负面清单”是市场经济的一大飞跃，在很长一段时间里。存在这种管理方式的缺失，使得政府审批的权利膨胀，而投资者“摸着石子过河，不知道那些可为，那些不可为。

（二）也要列出正面清单。正面清单（Positive list）即列明企业可以做什么领域的投资。

由于每个自贸区的区位经济不同，经济结构有所不同。“负面清单”，“正面清单”的内容条款也有所不同。上海浦东自贸区的“负面清单”、“正面清单”对广东南沙自贸区有指导，借鉴的意义，但不可能是全部的照抄照搬。

四．创造条件，做好争取“绿地投资”的准备

“绿地投资”又称为创建投资。是指跨国公司等投资主体在东道国境内依照东道国的法律设置的部分或全部资产所有权归口投资者的企业，创建投资会直接导致东道国生产能力，产出和就业的增长，作为国际直接投资获得实物资产的重要方式是源远流长的。“绿地投资”对东道国的经济发展是大有好处的。但也涉及到垄断行业的一系列问题。一.要对我们的投资软环境的评估与审视，看看对“绿地投资者”在自由贸易，保护贸易政策，国民待遇原则等方面，是否真正具备了吸引外资的能力。二.要对投资硬环境的评估与审视。看看是否具备吸引“绿地投资”建设的硬环境。三.要看看是否具有混合所有制生存的环境，混合经济是否实现了融合结合。混合所有制体现了一个国家或地区所有制结构的非单一性。在所有制结构中，既有国有、集体等公有制经济。也有个体、私营、外资等非公有制经济。还包括拥有国有和集体成分的合资、合作经济。混合所有制有助于跨国公司规避投资风险，提高在所在国的市场竞争优势。

五.不要期望有太多的政策优惠

通常的思路，搞一个规划，设立一个新区，都希望上头多一点优惠政策，安排多一点项目，划拨多一点投资。现在看来，这样的思路需要改变了。

（一）不要期望有太多的政策优惠。上海的体会是“自贸区是国家的试验田，不是地方的自留地；是制度创新的高地，不是优惠政策的洼地；是苗圃，不是盆景”。因此，我们也不能把目光放在政策优惠之上。

（二）不要只把目光放在国内企业。自贸区的设立是具有改革大思维的战略决策。目标是深化改革开放，吸引外资，扩大对外贸易。因此，设立自贸区，就应当把目光放远一些。不要仅仅放在国内企业的身上，进行国内企业的工厂转移，区域转移，都集中到自贸区，以供参观，当作花瓶来摆设。

（三）要引导房地产产业的有序发展。搞自贸区绝对离不开房地产。而自贸区的房地产，应当是以有利自贸区的规划，有利自贸区的发展为前提的。而不是新一轮的房地产热，不是为开发而开发，为利益而开发。

（四）要借鉴上海自贸区的成功经验。上海自贸区一周年的实践，为广东自贸区的建设提供了样板，提供了模板。我们可以学习借鉴。我们特别强调创新，但从一定意义说，借鉴比创新的成本更低。我们要在创新中借鉴，在借鉴中创新。创新是民族的灵魂，创新也是自贸区的生命力所在。

（作者是广东省社情民意研究中心特约研究员）