《不动产登记条例》未能在6月底前如期出台

今天是国务院要求《不动产登记条例》出台的最后一天。时限将至，条例难产。

根据国土资源部上月通过的立法计划，《不动产登记条例》已由6月底前出台变为6月底前力争报出送审稿，年内完成立法。

南都记者从国土系统一位工作人员处获悉，条例牵涉部门较多，与现行部门规章存在冲突，目前仍在研讨和征求意见阶段。

其实早在7年前，“不动产统一登记制度”就已写入《物权法》，但因分歧较大，未规定统一登记的范围、机构和办法。这些问题至今仍存争议，立法本身就是博弈。

我国是世界上少数几个将土地和其他不动产分离的国家，登记机构“多头执政”，依据不一，权属不明，不仅增加老百姓办证跑腿的成本，还带来交易风险。

不动产登记局今年5月在国土资源部挂牌成立，各地陆续启动不动产统一登记试点。今后，土地、房屋、林地等不动产登记将由一个部门承担，住建、农业、林业、海洋等部门的部分职责将转入国土部门，机构和人员面临撤并划转。

部门利益成为统一登记之路的绊脚石。《不动产登记条例》何时出台，登记何时统一，要看是不是真的“壮士断腕”。

清理任务太多，条例规定过细？

去年3月，全国人大审议通过《国务院机构改革和职能转变方案》，明确“建立不动产统一登记制度”。国办随后下发任务分工通知，要求今年6月底前出台《不动产登记条例》。

大限将至，官方截至昨日既未发布条例出台的消息，也未发布条例草案上报国务院的消息。南都记者从国土系统一位工作人员处获悉，目前条例仍在研讨和征求意见阶段。新华社6月25日评论指出，《不动产登记条例》本月“可能难以交卷”。

其实，条例6月无法出台的答案早有端倪。今年全国两会期间，国土资源部部长姜大明应询表示，将于6月“提出”《不动产统一登记条例》。数天后，国土资源部副部长胡存智在一个论坛上表示，确保6月起草完成条例并上报国务院，年内出台实施。

由此可见，条例的立法进度已由6月底前出台变为6月底前提交送审稿。国土部上月审议通过的2014年立法工作计划再度明确，力争6月底前将《不动产登记条例(送审稿)》报出，年内完成立法。

条例出台为何延期？国土系统一位内部人士向南都记者解释，当前需梳理与不动产统一登记制度相冲突的法律法规、部门规章和政策，推动相关部门修改或废止。

南都记者不完全统计，这些法律法规包括《土地管理法》、《房地产管理法》、《房屋登记办法》、《森林法》、《草原法》、《海域使用权登记办法》等，若不作相应修改，条例执行过程难免遭遇尴尬。

征求意见过程中的“批评”也让条例难产。一名接近国土系统的人士向南都记者提到，条例“宜粗不宜细”，现在把由什么部门怎么搞测量等都规定得很细，不给地方留余地。“作为条例规定太细，作为办法实施又太粗”，一名地方国土资源厅工作人员也认为条例需加强原则性，由地方各自出台实施办法和细则，便于操作。

这仅是条例立法争议的“冰山一角”。中国政法大学教授施正文接受南都记者采访时指出，如果国土部门内部意见难统一，送审稿就难报出，如果相关部门对条例草案的意见难达成共识，草案就不可能提交国务院常务会议审议通过，一些关键问题甚至要向国务院领导请示。

牵涉部门较多，所受阻力较大？

施正文指出，部门利益或是《不动产登记条例》出台阻力之一。新华社6月25日的评论也持相同观点。“不动产统一登记，要动谁的奶酪？”该评论称，首先要动真格的是不动产登记管理部门的观念、利益，相关部门需摒弃“一亩三分地”“手有公章、批文余香”的观念，不动产统一登记绝不能成为新的审批权，主题词从“部门权力”变成“公民权利”，就搬掉了最大的绊脚石。

当前，我国不动产登记机构“多头执政”，关涉部门有近10个之多，不同部门在不动产登记机构、登记人员、技术方法等方面各自形成相对完整、独立的制度，统一工作尤为艰难。

根据中编办的通知，职责整合后，原分属住建部、农业部、林业部、海洋局的相关不动产登记登记职责将统一到国土部，“人随事走”，适当加强国土部的机构和人员。

这些部门愿意把“自留田”交出来吗？早在2012年《检察日报》就评论指出，这是不少行政官员和潜在受益者不乐于见到的，因其将登记服务视为管理，将不动产统一登记看作是失掉“手中固有的权力”和可观的经济收入，还要面临下属机构、人员的撤并裁减。

国土系统一位内部人士对南都记者坦言，人员是统一过程中的一大障碍。中国社科院法学所民法研究室主任孙宪忠曾提出，土地和房屋分开登记时，全国国土和住建两个系统各自积累了30万员工，统一登记后，这些人怎么办？

为推进改革，今年2月由国土部牵头，9部门建立不动产登记工作部际联席会议制度。但除国土部外，其他部门鲜有不动产登记相关工作的进展发布。

“我们是参与、配合部门，这个事情还是牵头部门说比较好”，国家林业局一名工作人员对南都记者表示。“其实我们只是牵头单位”，国土部工作人员则对南都记者说，“具体登记工作仍需相关部门配合，比如房屋登记，就需要住建部门现有的大量信息。”

挂牌容易统一难，尽管不动产登记局上月已在国土部地籍管理司挂牌成立，但正如《法制日报》评论指出，要让相关部门把长期行使的登记权及手中的登记信息彻底交出来，需顶层推动、地方配合，通过体制改革、行政问责破除部门利益。

施正文认为，《不动产登记条例》延期出台，说明改革在进程中才能看到真正的难度，“实际上就是改革的决心，是不是真的壮士断腕”。

民众期待甚高，国土部级别不够？

不动产登记好比给不动产上“户口”。四川汶川大地震后，正是凭借地籍档案，才让废墟找到主人，土地所有人的权利由此获得承认和保护。

长期以来，我国不动产登记农林水土各管一摊，分散登记。居民买房，需分别跑住建和国土部门办《房屋所有权证》和《国有土地使用证》，农民如果想承包土地、山林、鱼塘、滩涂，要跑不下四个部门才能把证办齐。

中国土地勘测规划院研究员黄小虎指出，这一模式是计划经济的产物，当时主要为加强行政管理，保证计划落实，有合理之处。

时过境迁，“多头登记”如今弊端重重。登记程序、标准、依据不一，权利归属不明，导致权利面临无法实现的风险。此外，不同登记部门职责不明，造成管辖冲突，协调困难，甚至相互扯皮，无人担责。

《不动产登记条例》的出台由此显得紧迫。多地国土部门工作人员在接受南都记者采访时表示，正在等待条例出台，以此作为推进不动产统一登记工作的法律依据。

尽管有专家呼吁，不动产统一登记应回归维系不动产交易秩序、维护不动产权利的本意，但不可否认，社会对此期待更高，包括推动步履维艰的官员财产公示和住房信息联网。

施正文认为，不动产统一登记是“多种问题聚焦的地方”，将影响经济、房价、廉政建设等最敏感的、深层次的利益问题，需更高层拿出决策，国土部仅仅是“操盘手”。

不动产登记工作部际联席会议制度今年2月确立，3月召开首次会议，但此后至今未见召开第二次会议的公开报道。有观点指出，召集人由国土部部长担任“层级不够”，当至少由国务院副总理担任，才能破除部门各自为政的藩篱。

当前，国土部已给出时间表：用3年时间全面建立不动产统一登记制度，用4年时间运行统一的不动产登记信息管理基础平台，形成不动产统一登记体系。

《域外不动产登记制度比较研究》一书作者、北京大学房地产法研究中心主任楼建波对南都记者表示，从一种登记体系向另一种登记体系转换时，国外往往规定一个较长的过渡期。

“香港规定了10年，英国从1925年直至上世纪90年代才把所有东西调过来”，楼建波指出，不动产统一登记制度的实施将对整个社会包括老百姓的生活产生特别大的影响，过渡期不妨长一些。

2013年3月14日

全国人大表决通过《国务院机构改革和职能转变方案》，提出建立不动产统一登记制度。

2013年3月28日

国办发布关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知，规定2014年6月底前出台不动产登记条例。

2013年11月20日

国务院常务会议第一次明确提出，由国土资源部负责指导监督全国不动产统一登记职责，将不动产登记职责统一到一个部门。

2014年2月24日

经国务院批复同意，由国土部牵头九部门建立不动产登记工作部际联席会议制度，国土部部长姜大明担任召集人。

2014年5月14日

国土部部长姜大明主持召开第12次部长办公会议，力争6月底前将《不动产登记条例(送审稿)》报出，年内完成立法。

部际联席会议制度

不动产登记四统一

今年5月8日，国土部已在地籍管理司加挂不动产登记局牌子。当前要做好省、市、县的职责整合和机构设置工作，省级层面至少已有18省市启动。

制定《不动产登记条例》及相关法律法规。《不动产登记条例》原定今年6月底前出台，估计推迟至年内完成立法。国土部部署有关司局起草《不动产登记条例实施办法》。

制定统一的表卡簿册和证书等登记文书。加快农村地籍调查和农村土地确权登记颁证，与不动产统一登记做好衔接。

以全国土地登记信息动态监管查询系统为基础，建设不动产统一登记信息管理基础平台和查询服务系统。

不动产登记职责转移

住建部

负责建设个人住房信息系统(承担工作)

协同国土资源部指导房屋登记工作(协助工作)

不再承担城镇土地使用权有偿转让和开发利用等职责(减少的职责)

农业部

农村土地承包经营权纳入不动产统一登记予以五年过渡期，过渡期内，农业部会同国土资源部等部门负责指导农村土地承包经营权的统一登记工作；过渡期后，改由国土资源部负责指导农村土地承包经营权登记工作(减少的职责)

国土部

指导监督全国土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记、海域登记等不动产登记工作(增加的职责)

会同有关部门起草不动产统一登记的法律法规草案。(增加的职责)

建立不动产统一登记制度，制定不动产权属争议的调处政策。(增加的职责)

推进不动产登记信息基础平台建设。(增加的职责)

国家林业局

配合国土资源部开展重点国有林区森林、林木、林地登记发证工作(由主导变配合)

协同国土资源部指导地方林权登记等工作(协助工作)

国家海洋局

协助国土资源部开展国务院批准项目用海、用岛的海域使用权、无居民海岛使用权的登记工作(协助工作)

协助国土资源部指导地方实施海域、无居民海岛使用权登记造册等工作(协助工作)

南都见习记者商西 记者葛倩 发自北京

立法焦点

1 登记机构为何“花落”国土部？

符合国际通行做法

中国社科院法学所民法研究室主任孙宪忠起草《不动产登记条例(专家建议稿)》时在解释中提到，主要考虑国土和住建两个部门，但住建部门以房产为基础的登记，内容无法涵盖其他不动产，土地是不动产的核心，由国土部门主管也符合国际上的通行做法。

孙宪忠等专家同时提出，为改变不动产登记向行政管理倾斜的现状，应设立国务院直属的不动产登记局(署)。

“希望不动产登记放在国土部门只是过渡，最终还要能实现法院登记”，中央财经大学教授陈华彬对南都记者提到，德国、奥地利、韩国等国的不动产登记机构都设在司法部门。

但北京大学房地产法研究中心主任楼建波对南都记者指出，许多国家已从法院登记走向行政登记，因为不动产登记难与管理、税收等完全脱钩。

2 官员信息是否当开放查询？

确权与反腐并行不悖

正因被寄托反腐期待，不动产统一登记广受关注。国土资源部地籍管理司有关负责人接受新华社专访表示，反腐并非不动产统一登记的直接目的，虽然“客观上可能多少有关联”。

有专家强调，官员财产公示和基于物权公示的不动产信息查询为两套制度。孙宪忠指出，反腐要靠“阳光法案”，不动产登记无法承载反腐倡廉的政治功能，更不能为反腐破坏不动产登记规范的技术性。

“如果民法上的条例能起到反腐的作用，岂不更好？”同样曾参与《物权法》起草的中国人民大学教授杨立新提出，不必回避不动产登记条例与反腐之间的关系，因为其一定会起到这样的作用。

分析指出，不动产统一登记后，将提高核查官员财产的效率。中国人民大学商法研究所所长刘俊海认为，副处级以上级别公务员应开放公开查询，以加强公众监督。

3 住房信息联网将一步到位？

地方阻力有待破除

去年6月是住建部提出完成500个城市住房信息联网的时限，然而时隔一年，住房信息联网仍步履维艰。

楼建波对南都记者指出，住房信息联网之所以未如期实现，除技术问题、主观抵触等原因外，经费是一大因素。我国房屋登记从上世纪80年代初开始，进入新世纪后计算机方普及，要将近20年的纸质登记信息电子化，所需人力和费用不小，当前都需地方承担。

不动产统一登记被视为住房信息联网的“破局”，同时为征收房产税铺路。SO H O中国董事长潘石屹在微博中评论：“是好政策，如果今年实施，房价马上会跌”。

但楼建波指出，没有不动产统一登记，房产税照样可以征收，比如重庆和上海，联网也照样可以联，比如住建部两年前已完成40个主要城市联网，区别在于这些信息在谁手里。

为减小阻力，打消地方疑虑，住建部去年与实现个人住房信息联网的城市签订“数据采集和使用安全协议”，内容包括“查询结果不作为法院判决和行政处罚依据”，此事的敏感性可窥一斑。

有分析指出，当前在住建部层面已难推动住房信息联网，思路不能再局限于单一的房产登记，当整合不动产登记，由一个部门全盘指挥，破解各自为政下难以推动的局面。