华西都市报整版报道：独家专访著名法学专家、中国宪法学研究会理事夏正林
报纸版面
华西都市报11月18日A06版讯 （特派记者 熊浩然）
“解决依法治国问题，其实都是在解决权力制度化的问题。无论是“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据”，还是“推行政府权力清单制度”，甚至是“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，核心内容都有关“权力”。任何拥有权力的个体，都不能不作为、乱作为、选择性作为，从根本上认清权力即义务的关系，才是推进依法行政乃至依法治国的前提和重点。
夏正林，法学博士，目前为 华南理工大学 法学院副院长；教授，博士生导师，中国宪法学研究会理事、中国宪法学研究会教学专业委员会委员。
10月23日，十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在《决定》中提到了深入推进依法行政，加快建设法治政府的要求。10月27日广州市政府法制办公布了《广州市依法行政条例（草案征求意见稿）》。11月初，华西都市报记者独家专访了中国宪法学研究会理事、华南理工大学法学院副院长夏正林教授，他就依法行政方面的诸多问题进行了解读。同时，《条例》起草工作的负责人和参与论证的专家，也揭开了首部依法行政地方性法规成型的幕后。
不违宪不越权是基本
华西都市报：依法行政的核心是什么？
夏正林：其实这次明确宪法的权威性，就是传递出的一个讯息，依法治国就是要依宪治国，而推进依法行政作为依法治国的一个组成部分，当然也要依照宪法。
尽管从2004年开始，国务院便开始推行依法行政，但很多时候仅仅停留在红头文件的阶段，缺乏真正可以凭依的“法”，而就目前阶段而言，宪法便是政府依法执政的指导思想和依据。不能违宪，不能越权是依法行政的基本。
华西都市报：人大履责方面是否会有改变？
夏正林：人大是一个监督政府、调查行政行为和决策的角色。依法治国中很重要的一点是体现公民意志。但是很尴尬的是，目前违反其他法律了，有相应的追责机制，但是违背宪法了，却没有。目前，只有人大才相对有这个资格来对宪法进行解释。未来人大应多地履行宪法赋予的特别调查权和监督职能。
比如以前，如果政府做出行政决策时的程序合法，即使造成了严重不良后果，都很难对决策者或政府予以追责。在以后推进依法行政的过程中，除了健全相关法律法规外，要把人大的监督、调查权力激活。这样针对程序合法但是结果不好的行政行为，人大就可以调查，并对行政主体实施追责，对责任人予以罢免或提出不信任。
认清权力和义务的关系
华西都市报：四中全会上提出了依法推进政府职能转变，如何转变？
夏正林：解决依法治国问题，其实都是在解决权力制度化的问题。无论是“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据”，还是“推行政府权力清单制度”，甚至是“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，核心都有关“权力”。
任何拥有权力的个体，都不能不作为、乱作为、选择性作为，从根本上认清权力即义务的关系，才是推进依法行政的前提和重点。
华西都市报：怎么看待政府行使权力问题？
夏正林：现在推进依法行政，制定权力清单，就是建立一个权力的边界。哪些事情政府有权做，哪些没权做，明确起来。而且，政府要意识到，并不是权力越大就越好，因为权力对应的就是义务。权力越大，对应的义务和承担的责任也越大，政府也就不会乱“抢权”了。
要重拾政府公信力 公民有权监督政府
华西都市报：在具体推进依法行政的过程中，需要从哪些方面着手？
夏正林：在具体推行依法行政的过程中，我个人觉得体制的改良可以不用太着急。目前最重要的是要重拾政府的公信力。没有公信力，行政必然受阻，践行依法行政更困难。
我举个例子，部分地方个别领导会以“递条子”方式影响司法公正的问题。如果判案不能公平正义，当然民众很快就不相信司法体系了，政府行政也是同样的道理。因为之前一些政府存在不作为、乱作为的情况，所以才让民众对作为行政主体的政府失去信心，也造成了政府在某些情况下行政决策和实施的时候容易和民众发生冲突。
如果判案时能将为什么这么判写清楚，而不是简单地援引法条，那么领导或者其他外部因素都很难来影响了，因为你解释不通，当然就没法判，司法公正了，那当然就有公信力。相同的，只有政府真的能从细节做起，让民众恢复对政府的信任，依法行政才是一个水到渠成的过程。
华西都市报：依法行政推进到一定程度时，政府的一些制度和职能是否也会发生变化？
夏正林：会，比如信访制度的改变。我觉得信访就是个伪命题，公民依照宪法，有权利向政府提出意见和建议，行使宪法所赋予的监督的权力，但信访不能变相成为一个解决公民个人权利争端的工具。
比如说，现在有的人觉得自己的权利受到侵害，就去信访，这其实是应该找检察院或法院的事情。很多信访问题其实是应该通过法律途径解决的,但现在却是信访部门在做，有时候帮群众解决了问题，也是一种越权的行为。
另外，现有的上级行政机关对下级的一些行政考核机制也是存在问题的，有没有考核的权力、方式等，都值得思考。
聚焦全国首部依法行政地方性法规 杜绝“一言堂”决策失误要追责
在广州期间，华西都市报记者也采访了《广州市依法行政条例（草案征求意见稿）》（以下简称《条例》）起草工作的负责人和参与论证的专家。
加重公众话语权
目前，《条例》共100条，分为九章。主要内容包括依法行政的责任分工、政府规章和行政规范性文件的制定、行政决策等。基本准则确立为不得越权和公众参与两条。
《条例》要求，制定政府规章和行政规范性文件，应当通过网上征求意见、召开座谈会、论证会、听证会等多种形式，公开听取各方面的意见。并以书面形式反馈意见采纳或者不采纳的情况。
此外，在决定重大行政决策时，应当遵循公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体决定的决策程序。属于重大行政决策的事项，应当进行风险评估，并将风险评估报告作为决策的依据；应当组织专家论证，未经专家论证的决策方案，不得提交审议，不得决定实施。而且，公众对决策方案有重大分歧，有重大社会影响等情形都应当举行听证会。
广州市法制办法制研究中心的龙女士是《条例》起草工作的负责人。她说，其实条例已经准备了两年时间，之前这些内容很多存在于政府的规范性文件中，现在整合到一部专门的法规中，也让公众的话语权得到了法制的保障。
杜绝“一人说了算”
《条例》要求，行政决策实行行政首长负责制，政府行政首长和部门行政负责人代表同级政府和本部门对行政决策事项行使决定权。属于重大行政决策的事项，应当由政府全体会议或者常务会议讨论决定。
《条例》还写明，若出现违反决策程序规定的；决策事项超越法定职权范围的；重大过失造成决策结果出现重大失误的；造成重大损失或严重不良社会影响且未采取必要补救措施的等情况，市、区人民政府应当对决策的相关责任人追究责任。行政首长被问责的，将会被责令限期整改、通报批评；严重的还将被责令辞职，甚至免职。
《条例》公布时，对行政首长的众多约束条款受到了关注。龙女士说，当初制定这些条款实际上是法治思维和理念的推动。在2010年，广州市就出台了有关重大行政决策程序的规章制度，就是为了在制定决策时能够有个科学论证的过程，不能让行政首长一个人说了算。在其他的政府规范性文件中也有类似的内容，现在用地方法规整合起来，就是要从法制层面把这些约束固定下来。
违规追责仍是难点
据了解，《条例》的推行主体仍然是当地政府，如果政府出现违法行为，谁来追责仍然是重点和难点。
曾参与《条例》论证的中山大学法学院副教授刘诚说，在具体执行中，审计、监察部门也要承担相应的责任。另一方面，尽管类似行政复议和行政诉讼法手段和方式已经十分成熟了，但是仍然不能避免可能出现的政府既当运动员又当裁判员的情况。
“只能以后一边施行，一边再探索。”刘诚说。
依法行政 制定权力清单
著名法学专家夏正林：依法行政不是政府要求自己做，而是人大要求政府做，杜绝政府一边是运动员，一边又是裁判的问题。
推进依法行政，制定权力清单，就是建立一个权力的边界。政府要意识到，并不是权力越大就越好，因为权力对应的就是义务。权力越大，对应的义务和承担的责任也越大，政府也就不会乱“抢权”了。
重大行政决策
广州市法制办法制研究中心龙女士：在决定重大行政决策时，应当遵循公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体决定的决策程序。属于重大行政决策的事项，应当进行风险评估，并将风险评估报告作为决策的依据；应当组织专家论证，未经专家论证的决策方案，不得提交审议，不得决定实施。公众对决策方案有重大分歧，有重大社会影响等情形都应当举行听证会。