专家建言：东莞城市管理更要体现服务因素
制图/杨智宏
东莞时间网讯 昨日，市人大召开《东莞市城市综合管理条例（草案修改稿征求意见稿）》（以下简称“《条例（修改稿）》”）专家论证会，邀请市十五届人大常委会立法咨询与评估专家等，就首批法规之一《条例（修改稿）》立法建言献策。
在长达两个多小时的论证会上，专家们围绕条例适用的事项范围及地域范围、行政处罚的合理性问题等进行了热烈讨论。有专家提出，《东莞市城市综合管理条例》既要体现管理功能，也要体现服务的因素。
市人大常委会常务副主任甄瑞潮、副主任李满堂出席论证会。据悉，这是市人大常委会第一次在东莞市地方立法研究评估与咨询服务基地协助下开展立法论证活动，也是第一次运用立法专家库的法律人才对法规草案进行专门论证。
立法应遵从社会普遍认定的“城市管理”定义
论证会上，对于东莞首批立法之一——城管条例到底该管什么，条例的适用事项、适用范围，与会专家提出很多思考。法学博士、 东莞日报 社社长、总编辑曾平治认为，《条例（修改稿）》对“城市综合管理”的范围界定不够清晰，涉及城管、规划、建设、交通、环保、园林、工商、公安交管、水务等多个方面，在编写内容方面将“城市管理”与“城市的管理”糅在了一起，目前全国尚未有对“城市管理”的定义和范围作统一规定，各省、市相关法律法规对的“城市管理”的定义和范围也不尽相同，但东莞在立法上还是应该遵从社会普遍认定的“城市管理”的定义和范围，在“一事一法”的体例要求前提下合理、科学作出设定，这样司法实践上也更有可操作性。
对于行政许可，省律师协会副会长陈锡康提出，行政许可要建立在不违反上位法、有利于深化改革的基础上，新增行政许可要符合合法性、必要性和符合改革方向三项，才能考虑增加。
法学博士、市第一人民法院院长、市法学会副会长陈斯认为，对于违法行为的处罚标准，上位法没有规定最低限度的，地方法不应自己增设最低限度。例如，上位法规定处罚二万元以下的罚款，没有规定最低限度，地方性法规不可以规定“五千元以上二万元以下罚款”，将最低处罚限度提高至五千元。
条例既要注意管理功能更要体现服务因素
东莞市地方立法研究评估与咨询服务基地负责人、东莞理工学院政法学院副院长、法学博士后夏能礼提出，城市管理不应只注意管理功能，更要体现服务因素。他认为，很多管理措施应以“疏”为主要措施，而不是“堵”。
因此，夏能礼提出，建议将《东莞市城市综合管理条例》名称改为《东莞市城市综合管理服务条例》，以此提高城市的服务水平，使得法规在全国也富有特色。
无独有偶。中共东莞市委党校政法教研部副主任郑盛平也认为，传统的行政是管理，但现代行政管理带有服务功能，因此条例应当含有服务功能。
对于《条例（修改稿）》新增的犬只管理事项，多位专家认为是否要上升到地方法律层面来约束，还有待商榷。此外，将犬只管理划拨给公安、防疫部门的职责，不具有可操作性，建议予以删除，或今后单独专门起草犬只管理的条例。
■人大回应
专家意见最终将形成立法论证报告
专家论证会上，甄瑞潮指出，科学立法是一项复杂的系统工程，在地方立法过程中，应当增强前瞻性、针对性、实用性、可操作性，避免或减少错误和失误，降低成本，提高立法效益，这也是专家论证会的内涵和要求。
李满堂要求市人大法制委员会、市人大常委会法制工作委员会吸纳论证会中提出的建议和意见，从突出重点、重视意见、强化立法论证效力方面，对《条例（修改稿）》进行修改。
对于缺项或者规范性较弱的，应当充分考虑加强可操作性和从实际出发，能通过立法规范和解决的，尽量在法规上进行规定。对于仍然在探索实践或者条件尚不成熟的，则要继续调查研究，争取将好的做法通过立法予以保障和规范。对条例中涉及重大问题、专业性问题的既要反复研究和论证，也要向上级立法部门请教、咨询。
据悉，专家们的意见最终将形成立法论证报告作为审议地方性法规的参考材料。
