重磅！东莞发布镇村工业园改造提升实施意见
4月10日，市人民政府出台《关于加快镇村工业园改造提升的实施意见》（下称《实施意见》），《实施意见》提出，2020年起，以低效镇村工业园改造为核心，实施“工改工”三年行动计划，力争三年完成“工改工”拆除整理30000亩，开工建设产业用房2000万平方米以上，拓展优化产业发展空间，为推动制造业高质量发展提供空间保障。结合东莞实际，逐步建立一套政府推动、市场运作的“工改工”机制，充分调动村（社区）、原权利人、开发企业、入驻企业和金融机构等各方积极性，形成共同推进“工改工”的强大合力。
▲麻涌滨江区规划发展效果图
全环节降低成本
《实施意见》提出，将通过“一保五降”来对镇村工业园实施全环节降低成本。
一保，是保障产业空间。严格落实工业保护线管控要求，除因公共服务设施、市政和交通基础设施、绿地、广场、租赁型人才住房和保障性住房等公共利益需要外，严格限制线内工业用地调整为其他用途，尤其不得调整为居住、商业等经营性用途。工业保护线外，严格限制小面积（用地面积150亩以下）的“工改居商”类更新单元。建立“工改工”与“工改居商”挂钩联动机制，“工改居商”类更新单元前期服务商招引、方案审批与“工改工”计划完成情况挂钩。实行更新单元“产业用地占比”底线管控。结合房地产市场运行情况，调整城市更新区片市场评估价和折扣系数，合理引导土地用途调整利益预期。
五降，是降低补偿成本、降低用房贡献、降低公配负担、降低税费成本和降低融资成本。
降低补偿成本方面，研究制定拆迁补偿指引和标准，鼓励以产业用房、物业置换方式补偿，合理降低拆赔比，把“工改工”拆迁补偿成本控制在合理范围。引导通过将补偿款置换为股权、基金份额、信托份额等方式，实现补偿款延时支付，减小即时支付压力，将补偿款回流项目投资，保证村（社区）取得长期的稳定收益。对优质工业企业可以置换的方式为企业重新安排工业用地，以协议方式出让；降低用房贡献方面，进一步减轻改造项目成本压力，除规划要求的公共设施用地外，“工改M0”项目相应减少或免于向政府无偿贡献土地和产业用房。轨道交通TOD控制范围内的“工改M0”项目（包括R0部分）不实行利益分成；降低公配负担方面，“工改M1”按需移交公共配套设施用地，“工改M0”集中贡献公共配套设施用地按最低2%比例、不少于3000平方米执行。“工改M0”项目配置配套型住宅（R0）产生的学位需求，可由镇街（园区）通过统筹平衡或异地配建的方式解决，并在配套型住宅（R0）销售前落实（R0作为人才住房的，在销售给个人前落实）。异地配建的公共设施可列入单一主体挂牌招商方案，其建设费用作为地价款起始价的扣减项，并按《东莞市人民政府办公室关于印发进一步鼓励城市更新促进固定资产投资若干政策的通知》（东府办〔2019〕61号）认定计税成本。
降低税费成本方面，经市政府批准的单一主体挂牌招商更新单元（项目），其不动产权益收购归宗属于政府征收（收回）房产、土地并出让的行为，按《国家税务总局广东省税务局 广东省财政厅 广东省自然资源厅关于印发〈广东省“三旧”改造税收指引（2019年版）〉的通知》（粤税发〔2019〕188号）及相关税收政策办理。按“三旧”改造政策减免完善用地手续过程中的耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费。
降低融资成本方面，鼓励银行机构向获得市重大项目“绿色通道卡”或市重点“工改工”项目“蓝色优服卡”的项目给予信贷支持。推动发行“工改工”专项信托计划和市城市更新“工改工”子基金，积极引入各类低成本资金。探索通过产业地产基金、产业股权基金、融资租赁、收益权信托、资产证券化等方式给予开发主体融资支持，鼓励村（社区）的闲置资金投资“工改工”项目或购买相关金融产品。
▲桥头东太湖产业园效果图
全链条提高收益
《实施意见》提出，在提高低效镇村工业园收益策略上，将从鼓励提容增效、实施优惠地价、支持在建工程抵押、提高财政奖补、增加税收奖励和支持产业用房分割转让六方面，全链条提高收益。
鼓励提容增效。在符合规划和建筑安全要求的前提下，鼓励土地使用者通过厂房加层、厂区改造、内部用地整理等途径提高土地利用率。除安全、消防等特殊规定或行业生产有特殊要求外，“工改M1”项目容积率应不低于2.0，并可按生产需要申请提高容积率；工业保护线内提高后容积率不超过3.5的，按控制性详细规划微调处理。建筑密度（≤50%）、建筑高度（≤60米）、绿地率等符合技术规范的调整，结合规划许可直接办理，无需进行控制性详细规划调整。
实施优惠地价。在符合规划、不改变用途的前提下，现有工业用地或仓储用地提高容积率、宗地合并或分割、缩减用地红线、调整建筑高度、建筑密度或绿地率等变更情形的，不再增收土地出让金或补签土地出让合同，通过签署变更协议简易办理。国有出让土地使用权人自行改造的“工改工”项目，剩余使用年限不变、提高容积率的，免收地价款，可以补缴地价款延长土地使用年限。国有划拨工业用地补办出让按区片市场评估价的40%补缴土地出让金。
支持在建工程抵押。允许“工改工”项目分区、分期、分栋办理在建工程抵押及余额抵押，按分期建设需要，支持原已设定在建工程抵押的厂房竣工后，通过加入新的在建抵押物方式注销原建筑物抵押后办理现售，保证开工、抵押、现售滚动开发的资金需求。市不动产登记中心推行“不动产+金融”全流程电子化审批模式，并在市民服务中心设置不动产抵押专窗，实现“工改工”项目在建工程抵押项目一窗办理、一级审核、即到即办。
提高财政奖补。制定城市更新“工改工”项目财政补助扶持办法，每年从城市更新项目地价款市、镇街分成部分安排专项预算，对“工改M1”、园区整治的改造主体按规定标准给予专项财政奖补，补助费用由市、镇街按5:5分担。加大连片改造的奖补力度，75亩以内最高补助1000万元；每增加75亩，封顶金额增加1000万元。“工改工”改造项目土地平整并经镇街现场勘验后拨付拆除补助，工程竣工验收后再拨付新建补助。“工改工”项目计提的轨道交通建设发展专项资金，市财政全额补助给改造主体。镇街（园区）统筹村（社区）集体所有厂房、村（社区）收回原出租厂房的，可按一定标准给予村（社区）租金补助。
增加税收奖励。实行税收留成专项补助，对于拆除面积75亩以上的连片“工改M1”项目，自项目首期工程竣工验收后五年内，入驻的规模以上工业企业或经市工业和信息化局核定的工业企业，其缴交的税收市镇留成部分，其中增值税（市、镇留成25%）、企业所得税（市、镇留成20%），全额补助给改造主体。拆除面积大于50亩小于75亩但亩均税收达到市规定的招商标准的，参照前述规定给予三年补助。政府征收村（社区）集体土地或村（社区）将集体土地转为国有土地交政府收储改造的，镇街可参照前述补助奖励给村（社区），探索建立村（社区）参与税收分成等长效机制。
支持产业用房分割转让。国有土地上面积15亩、容积率3.0以上的“工改M1”高标准厂房和工业大厦项目，工业生产用房可按幢、层等为基本单元进行分割转让（现售），满足无独立用地需求的中小微制造业企业发展的空间需要，最高分割转让比例为工业生产用房总计容建筑面积的70%，单层建筑面积最少为500平方米；因产业链招商、定制改造等需要并按“一事一议”报请市政府同意可提高分割转让比例；分割转让的工业生产用房后续维护和管理参照《物业管理条例》执行。鼓励市属企业、镇街（园区）、村（社区）等置换或购置“工改M1”“工改M0”项目的产业用房，相应面积不计入该项目分割转让面积，不受产业用房受让主体资格限制，但二次转让应符合新型产业用地（M0）相关政策要求。
▲南城石鼓城市更新项目效果图
多路径创新模式
《实施意见》提出，在创新低效镇村工业园模式上，主要通过鼓励政府收储改造、鼓励农村集体改造、鼓励历史用地企业改造、鼓励市属国企参与、鼓励人才住房筹建和鼓励定制改造进行多路径创新模式。
鼓励政府收储改造。政府征收村（社区）旧厂房实施“工改工”的，土地出让价款扣除计提项目及镇街（园区）征地拆迁和土地平整等成本费用后，余额可部分或全部用于支持村（社区）发展，土地挂牌条件中可约定配建一定比例的物业补偿给被征收土地的村（社区），以保证村（社区）取得长期的稳定收益。
鼓励农村集体改造。集体经济组织将集体土地转为国有土地后自行改造、村企合作（适用于“旧项目”）的“工改工”项目计收的地价款，扣除计提项目后，余额全部用于支持村（社区）发展。村（社区）申请“工改M0”项目开发主体准入认定，无需具备类似项目开发运营经验。支持村（社区）通过磋商交易方式引入产业运营商，提高“工改工”项目的产业策划、规划设计、招商运营水平，探索试行EPC、EPC+O、F+O、EPC+O+F等多种改造方式，磋商交易的具体操作按照《东莞市农村（社区）集体资产交易办法》执行。
鼓励历史用地企业改造。原签订历史用地协议使用但未办理流转出让手续的集体土地，经农村集体民主表决同意、镇街（园区）审核后，可按最高年限直接办理集体土地流转出让手续并由受让人作为改造主体，无需通过农村集体资产平台交易，流转出让地价可参照国有建设用地使用权延长使用年限计算。原集体建设用地使用权人自行改造需延长使用年限的，适用本条规定。
鼓励市属国企参与。鼓励市属国有企业参与连片“工改工”，本意见的政策措施适用于市属企业土地整备开发项目。制定市属企业土地整备开发操作规范，鼓励与镇街（园区）、农村集体、城市更新基金、产业运营商合作，通过“工改居商”项目收益反哺连片“工改工”，实现经济成本收益综合平衡，储备一批低成本产业空间。鼓励市属、镇属企业对自有工业园区或收购旧厂房进行升级改造，建设都市型工业园。
鼓励人才住房筹建。鼓励市、镇街（园区）安居房公司通过购买、合作开发等方式取得“工改M0”中的配套型住宅R0作为人才住房，扩大我市人才安居住房的筹集渠道。配套型住宅R0作为人才住房的，视同社会力量筹集建设人才住房管理，市、镇街（园区）安居房公司自行制定配租配售方案，经属地镇街（园区）审定、报市住房城乡建设局备案后实施，可参照《东莞市人才安居办法（试行）》相关规定运营和监管。
鼓励定制改造。鼓励提前联合招引开发企业、产业运营商和入驻企业，根据入驻企业工艺、流程的需求，对工业生产用房和配套用房的层高、宽度、承重等进行个性化定制建设，实现工艺设计与建筑设计同步、建筑施工与设备安装同步、工程竣工与投产达效同步，缩短企业入园进驻时间。“工改M1”工业厂房高度一般不超过60米，层高一般按首层不高于8米、二层以上不高于6米控制，因工艺、流程的需求并提供相关论证说明，可适当放宽局部建筑的高度和层高要求。
多举措破解难题
《实施意见》提出，在破解低效镇村工业园难题上，主要从指标规模、标图入库、连片改造、园区整治、拆迁补偿和历史用地手续问题入手，多举措破解难题。
破解指标规模难题。每年省“三旧”改造工作考核奖励的新增建设用地指标优先用于保障“工改工”项目和工业腾挪安置建设用地需求。各镇街（园区）腾挪的建设用地规模，优先满足“工改工”项目需求。鼓励各镇街（园区）通过跨省域购买城乡建设用地增减挂钩节余规模和指标，用于解决历史用地建设用地规模和用地指标问题。
破解标图入库难题。实地在2009年12月31日前已建设使用且符合上盖物占地比例要求，但第二次全国土地调查或最新的土地利用现状图确定为非建设用地，不涉及复垦且确需改造建设的，落实建设用地规模后可纳入标图建库范围。“工改工”项目将相邻多宗地整体入库的，可以整体核算上盖物占地比例，但不得包含已认定为闲置土地且未完成处置的地块。
破解连片改造难题。75亩以上“工改工”项目在整体规划前提下，配套设施（行政办公及生活服务）可跨宗地集中设置、整体核算，与工业用房同步设计、同步报批、同步建设、同步验收。工业保护线内拆除面积300亩以上“工改M1”地块，可与工业保护线外非相连“工改居商”地块捆绑形成一个更新单元，一并核算更新单元划定相关指标，工业用地面积占经营性用地合计面积比例不低于70%，“工改居商”地块与“工改M1”地块捆绑推进，实现土地供应、规划报建、竣工验收三同步。
破解园区整治难题。对于园区整治项目涉及的历史违法用地、违法建筑，符合不影响国土空间规划近期实施和公共设施建设、建筑经鉴定符合安全使用要求、权属无争议、不存在权利限制情形等条件的，在缴纳违法建筑罚款后可按东莞市历史遗留产业类和公共配套类违法建筑补办不动产权手续要求完善手续。在满足消防安全和建筑安全的前提下，旧工业区可合理增加电梯、连廊、楼梯等辅助性公用设施，由镇街（园区）监管，相关单位、企业实施。开展村级工业园基础环境整治，实行厂房外立面、围墙风貌管控，拆除乱搭乱建设施和违章建筑，清理垃圾，搞好厂区周边绿化美化。
破解拆迁补偿难题。对于已流转出让或签订历史用地协议的集体土地，鼓励村（社区）按原流转出让协议或历史用地协议约定收回土地并给予补偿。对于补偿标准存在争议的，优先由双方协商解决，协商结果经民主决策程序同意即可。如双方协商不一致，由村（社区）提起民事诉讼方式收回集体土地。
破解历史用地手续问题。2006年8月31日前挂靠镇街（园区）或镇属企事业单位使用的国有划拨工业、仓储用地，经镇街（园区）资产管理机构报镇街（园区）批准后，无需进行“招拍挂”，可直接补办协议出让到实际使用单位；涉及地上建筑产权的，可以一并捆绑出让。由于历史原因已批工业、仓储用地范围内未办理规划许可手续，需要按照现行新规划条件变更土地使用条件、调整土地红线和完善规划审批手续的，可径行办理，无需纳入补办不动产权试点项目台账。
全方位机制保障
《实施意见》在低效镇村工业园改造的机制保障上，将会强化市级统筹协调、强化镇街职责职权、狠抓工作督导督办、实行项目分类推进、提升行政审批效率、提高基层运作效率、完善协同执法机制、构建资源对接机制、加强宣传咨询培训、严格实行考核奖惩进行全方位机制保障。
在提升行政审批效率上，区分设立“工改工”项目一般审批程序和简易审批程序，按控制性详细规划实施的“工改工”项目实行简易审批程序，标图建库、单元划定方案、改造方案、征地方案、收地方案、收储方案、供地方案等一次受理、合并审批；其次，未有控制性详细规划覆盖的连片“工改工”可直接通过规划选址评估方式编制地块的控制性详细规划图则；取消所有城市更新“旧项目”批次计划审批，“一图一表”纳入建设用地规划条件申办材料一并审理，前期研究报告与控制性详细规划调整论证报告同步开展技术审查；再次，取消所有城市更新“旧项目”批次计划审批，“一图一表”纳入建设用地规划条件申办材料一并审理，前期研究报告与控制性详细规划调整论证报告同步开展技术审查；从次，“工改工”项目涉及的资格、资质认定实行随报随审，不受间隔一年的时间限制；最后，建立“容缺受理、延期后补”事项清单，严格区分关键材料和形式审查材料，对关键材料具备、形式审查材料暂缺或暂存瑕疵的，原则上予以容缺受理。
总的来说，《实施意见》全面系统地对加快镇村工业园改造工作作出了总体部署，而且在实行考核奖惩上，还明确在镇街（园区）班子年度工作考评中，突出“工改工”任务目标完成情况考核，超额完成任务的给予新增建设用地指标奖励，任务完成率低于70%的不计分。充分体现了东莞对加快镇村工业园改造的决心和态度。
全媒体记者 李金健/文
资料图
全媒体编辑 符德明
