2019年东莞市政府“一号文”发布！聚焦“拓空间”
■2019年市政府“一号文”解读示意
备受关注的2019年市政府“一号文”（《关于拓展优化城市发展空间加快推动高质量发展的若干意见》）今日正式对外发布，确定将拓展与优化城市发展空间（以下简称“拓空间”）作为东莞参与粤港澳大湾区建设的战略支撑，作为东莞实现高质量发展的突出任务，坚持以集约为前提，以效益为导向，以产业为核心，以赋能为保障，全方位拓展与优化城市生产、生活和生态空间，有效提升对新兴产业、优质企业和高端人才的集聚能力与承接水平，有效提升政府服务的整体效能与创新水平，有效提升城市发展的综合效益与协调水平，全力打造“湾区都市、品质东莞”，为广东实现“四个走在全国前列”、当好“两个重要窗口”作出新的更大贡献。
据了解，东莞“拓空间”推出40条政策干货及一系列配套政策，这既是贯彻落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》的具体行动，也充分体现了市委市政府优化拓展城市空间品质的决心和态度，凝聚市、镇、村、企四方合力全面攻坚空间拓展与优化。
总体目标
拓展三大空间，明确拓展重点
随着《粤港澳大湾区发展规划纲要》的落地实施，城市之间的分工合作与协同发展进程将进一步加快，当前东莞已经进入实施粤港澳大湾区战略、推动高质量发展的重要战略机遇期和发展窗口期。今年1月8日召开的市委全会提出实施发展空间扩展工程，明确提出了全力打造“湾区都市、品质东莞”的战略任务和价值追求，将“实施发展空间拓展工程”作为六大工程之一。今年东莞两会《政府工作报告》提出，坚决打赢空间扩展攻坚战，着力提升集约发展品质，力争在土地整备、城市更新、“两违”治理等难点痛点问题上取得突破。
“一号文”提出拓展三大空间，明确各类空间拓展的重点。以增容提效为重点，优化拓展产业发展空间。到2021年底，市级每年力争收储土地1000亩以上，各镇街（园区）每年力争收储1片500亩以上，东南临深片区每个镇每年力争整备1—2片1000亩左右的土地。统筹盘活24000亩以上存量土地。建设20个以上“工改工”“工改M0”项目，基本完成30个以上镇村工业园改造提升和连片出租屋改造利用项目。完成8500万平方米以上“两违”建设治理任务。
以现代宜居为重点，优化拓展公共生活空间。到2021年底，在中心城区、滨海湾新区率先建成一批高品质的城市客厅、城市阳台、公共连廊和城市倒影工程。实施30个重点更新单元，加快建设东莞火车站、虎门高铁站、常平火车站等10个以上轨道上盖综合体。打造100个社区优质生活圈，进一步提高市民群众公共生活的便利度。
以均衡优质为重点，优化拓展山水生态空间。到2021年底，有效构建自然资源空间统一管控和区域空间生态环境评价机制，绿化覆盖率和森林覆盖率分别达到45%和37.5%以上。严守36.87万亩耕地保有量、30.57万亩永久基本农田保护面积，确保湿地总量不减少。打造一批高品位的城市开敞空间、滨水岸线空间、都市农业空间和文旅创意空间。加快创建省级全域旅游示范区，把东莞建成粤港澳大湾区重要的旅游目的地城市。
优化路径
加大政府主导的土地收储整备
“一号文” 提出优化路径整备一批，包括加大政府主导的土地收储整备工作力度，全面盘活政府储备土地，试行政府购买土地整备前期服务，加大对涉拍卖土地物业收储力度，加快推动零散土地归并整合。
首次明确市镇两级重点收储的土地类型和土地范围，并强化土地收储整备年度任务的督查、考核与奖惩，按不低于“倍增计划”的奖励标准设立镇街（园区）领导班子土地物业收储整备专项奖励。编制土地储备五年中期规划、三年滚动计划和年度土地储备计划，开展对市属企业、镇街属企业和机关事业单位闲置土地与老旧低效物业的专项收储工作。强化产业导向，要求市、镇街（园区）每年新增收储用地总量中，作为工业用途的比例原则上不低于30%。
去年，我市印发了《东莞市土地1.5级开发操作指引》，明确对东莞国际商务区、滨海湾新区、TOD站点等区域内的政府储备用地，可适用1.5级开发。“一号文”进一步扩大使用范围和对象主体，一是将市级储备土地扩展到市、镇街（园区）两级储备土地，二是除了市属国有企业外，将大型龙头企业也纳入可运营范围，鼓励更多主体参与。
鼓励市属企业、镇街属企业以及园区控股公司参与土地物业整备前期工作，企业完成地块前期土地整备后移交市储备机构的，收储价格可按整备成本和资金成本核算。鼓励引入咨询顾问公司、法律顾问公司、测绘和监理公司、土地征收评估公司、评估督导公司、土壤污染防治第三方从业机构等，完善土地物业收储整备的全链条市场服务。探索通过信托和基金等途径，引导社会资本和集体资本参与土地收储整备工作。
支持市级储备机构与各镇街（园区）按照“价值相等、面积相近、自愿互利”的原则，通过土地置换、物业置换、以房换地、合作共建等多种方式，连片统筹归并多个土地权利人相邻的多宗零散地块，加快整合若干多规合一、无权属争议、指标规模落实到位的连片建设用地。
拓宽路径更新
加快推进镇村工业园改造提升
“一号文”提出拓宽路径更新一批，包括加快推进镇（街）村（社区）工业园改造提升，鼓励引入专业机构与社会资本，建立城市更新公共服务专项资金，推动连片出租屋改造利用。
据统计，目前全市共有镇村工业园716个，已开发用地面积合计约161平方公里。针对目前镇村工业园普遍存在的碎片化、低端化问题，此次提出了全面简化审批流程、实施改造后税收奖励等举措，激发改造动力。比如，鼓励各镇街（园区）通过依法回收、承租改造、政府回购、股份合作、空间置换等方式，对镇（街）村（社区）老旧低效工业园（以下简称“镇村工业园”）进行集中统筹、连片改造。全面简化镇村工业园改造提升审批流程。鼓励镇街（园区）设立专项补助资金，或实施改造后税收奖励，对符合条件的村（社区）工业园在改造期内减收的租金和土地使用补偿款进行统筹解决。鼓励“三不变”（即土地性质不变、产权归属不变、建筑主体结构不变）的镇村工业园改造提升，允许合计增建不超过现状建筑面积15%的电梯、连廊、楼梯、电房、食堂等辅助性公用设施。支持镇街（园区）主导镇村工业园“工改工”项目，鼓励镇村成立全资项目公司，或与龙头企业成立合资项目公司，在工业园改造提升中依法将集体土地征为国有建设用地，开发建设高标准厂房和工业大厦，实施产业用房产权分割及转让，加快产业用房招商和改造投资回收。
除已全面实行“村改居”、社会管理经费由镇街财政全额供给的社区外，以单一主体挂牌招商模式实施改造的城市更新单元，按不少于集体货币补偿额8%、溢价收益村组集体分配部分10%的比例，计提公共服务专项资金，交由城市更新单元所在的村（社区）统筹掌握并纳入开发成本，专项用于各项公共服务支出。
鼓励镇街（园区）统筹村（社区）存量房屋（含产权手续不完善、但权属清晰无争议的存量房屋），与人才安居、长租公寓等企业合作实施综合整治类更新，以统租统收模式将连片出租屋改造为规模化定制化的人才公寓、长租公寓项目，纳入地方住房保障体系。
规范路径整治
稳定产业用房租赁市场秩序
“一号文”提出规范路径整治一批，包括大力推进“两违”治理，加大低效闲置土地处置力度，探索盘活利用集体私下流转土地，稳定产业用房租赁市场秩序。
坚决守住新增两违建设“零增长”的底线。完善历史遗留违法建筑补办不动产权手续实施方案，通过放宽部门审验、简化补办流程、宽减补缴税费等方式，优先推动重大项目企业、“倍增计划”企业、上市后备企业、村组集体经济组织历史遗留违法建筑、公益民生类项目补办不动产权证明。
当前，我市存在大量批而未供、供而未建等低效闲置土地未得到有效处理。“一号文”提出采取协议收地、以房换地、兼并重组、合作开发、调整土地使用条件等方式，加快推动低效闲置土地盘活利用。市、镇街（园区）联合开展专项行动，依法收回一批由企业原因连续两年未动工的闲置土地。对低效闲置土地开展专项招商，鼓励优质企业通过兼并重组、合作开发等方式盘活低效闲置土地。
对历史遗留的集体私下流转土地制定分类处理办法。支持各镇街（园区）将具备开发利用条件的历史遗留集体私下流转土地调整为产业用途，承接优质产业项目。
实行产业用房租赁指导价格制度，鼓励镇街（园区）与第三方专业机构合作，定期发布和调整产业用房租赁指导价格。镇街（园区）和村（社区）所属的产业用房（以下简称“镇村产业用房”）的租赁价格原则上不得超过租赁指导价格，鼓励私人产业用房按租赁指导价格出租。鼓励私人产业用房交由政府统一招商，所产生的税收镇级留成部分可按一定比例奖励给业主。提高直接抄表到户的比例，压减企业用水用电的中间收费。严厉打击随意增加公摊面积、虚增用水用电量、设置基础用电量以及收取其他不合理费用等行为。
创新路径增容
鼓励适度提高土地开发强度
“一号文”提出创新路径增容一批，包括鼓励适度提高土地开发强度，鼓励土地用途混合和立体复合利用，鼓励线网管网廊道占用空间开发利用。
设置新建工业用地基准容积率，除安全、消防等特殊规定或行业生产有特殊要求外，容积率不低于2.0。TOD范围内已批未建项目原则上要求提容开发建设，由市、镇街（园区）、开发企业按规定分享提容后的新增物业或对应等值收益。鼓励生产企业通过调整绿化面积和辅助设施用地，扩大生产性用房，适当提高建筑密度，或在原有建设用地上通过加层改造改建等途径提高工业用地容积率。
加快完善混合用地实施机制，鼓励公共管理与服务设施用地、交通设施用地、城市绿地与各类用地的混合使用，实施公益性和经营性设施混合的供地政策。对于工业保护线外的“工改M0”项目，试点M0+C、M0+R0、M0+A的土地用途混合利用模式，支持新型产业用地（M0）配置一定比例商业办公、配套型住宅和公共服务设施用地。
在市、镇街（园区）中心区推动高层建筑群建设一批高品质的城市阳台、空中连廊项目。引导“拓空间”重点区域地下空间横向连通和地上地下空间一体化发展。加快推动地下综合管廊和城市倒影工程建设，在中心城区、滨海湾新区试点将商服设施、物资仓库、交通设施、电力管线、垃圾转运站、污水处理场等转入地下空间建设。
完善路径提效
强化新型产业用地（M0）政策激励
“一号文”提出完善路径提效一批，包括实施产业用地亩均效益综合评价和信用惩戒，规范产业转型升级示范基地管理，规范科技企业孵化器管理，强化新型产业用地（M0）政策激励，加快推进优质生活圈建设，推动山水生态空间景观形态和功能品质提升。
试点建立新型产业用地（M0）项目产业用房分割转让比例奖励机制，对市认定的重大项目，效益贡献比奖励线每增加100万元/亩，可分割转让的产业用房比例在49%的基础上再增加10%，最高不得超过项目总计容建筑面积的68%。建立物业贡献调整的触发机制，效益贡献比奖励线每增加100万元/亩，政府核减项目50%的贡献物业。鼓励镇街（园区）、村组集体经济组织定制和持有新型产业用地（M0）项目的优质物业，相应面积可不计入该项目分割转让比例。
加快推进停车设施配套完善与综合开发，单独新建停车设施在不改变用地性质、不减少停车泊位的前提下，允许配建一定比例的附属商业建筑面积，原则上不超过停车设施建筑面积的20%；对充分利用建筑物地下空间，超过停车配建标准建设地下停车场，并向社会公众开放的部分，符合相关规划的，超配部分可不计收土地出让金。
抓好“两区一园”保护，深入推进国土绿化行动，加快银瓶山森林公园三期、东莞植物园二期等森林公园、湿地公园品质提升工程。加快提升环同沙片区、“三江六岸”、水乡新城片区河网、东引运河—寒溪河水系等地区城市品质，将湿地公园配建、岸线景观整治、彩色林带建设等作为滨水沿岸地块开发或更新的绑定条件，明确开发主体的义务。
综合保障
探索建立土地开发收益区域平衡机制
“一号文”提出要有效强化成本保障、权益保障、规划保障、资金保障和体制机制保障。
全面强化“拓空间”工作领导统筹，成立“拓空间”总指挥部，由市长任总指挥，常务副市长、分管副市长任副总指挥，每月定期会商督导“拓空间”工作。总指挥部办公室设在市自然资源局。完善目标传导机制，各镇街（园区）成立“拓空间”分指挥部，各村（社区）成立“拓空间”工作组，进一步明确分工、强化沟通、压实责任，协同推进“拓空间”各项工作任务。
推动镇村与企业合作开发模式创新，鼓励镇街属企业、村（社区）与社会资本通过托管、建设—运营—转让（BOT）、建设—运营—分享（BOS）等多种模式，对低效土地和物业进行整备开发，镇街（园区）、村（社区）与社会资本按约定方式及比例回收投入成本并分享后期收益。
针对当前土地物业收储整备过程中利益共享困境，借鉴先进城市利益平衡机制设计实践经验的基础上，“一号文”提出要逐步完善综合开发收益市镇村三级共享机制，创新土地置换、物业置换、委托交易、设定收储权益容积率、提高留用地安置货币补偿标准、增加土地物业统筹补偿类型等方式，多渠道满足土地物业权利人的利益诉求。
创新提出公共配建和贡献物业归集机制，将位于高密度开发区内村（社区）的新建或改造物业，相关土地权利人申请工业用地调整为经营性用地后的新建或改建物业；镇街（园区）在地块出让、城市更新中获得的配建或贡献物业，分别按计容建筑面积的一定比例计提相应面积物业，由属地镇街（园区）负责统筹，通过货币置换、物业置换或分享租金收益等方式，定向用于增加低密度开发区内村（社区）的资产和收入。
鼓励市属企业、镇街属企业以及园区控股公司利用公司上市、发行企业债、公司债、中期票据、资产证券化等方式进行融资，撬动更多社会资本参与“拓空间”项目。发挥东莞集体经济组织存量资金规模庞大、置换资产愿望强烈的特殊优势，积极拓展信托计划、资管计划等方式，委托市和镇街（园区）骨干企业用于“拓空间”优质项目的投建。鼓励集体经济组织以土地置换物业、投资分成物业、定制购置物业等方式，增加集体资产与物业增值收益，也鼓励认购持有相关项目的收益权信托，拓展投资形式与物业运营收益。（首席记者 李金健）
