东莞拟设“特别政策地区”
虎门是本次城市总规中对接深圳和南沙的主要地区之一。
←广深高速将虎门镇、长安镇和深圳连接起来。
著名经济学家林毅夫曾提出这样一个观点：“在发展中国家，政府是最重要的制度安排。”正在公开征求意见的《东莞市城市总体规划（2016-2030年）》成果草案（下称“总规草案”）首次提出“特别政策地区”概念，就让不少人眼前一亮。松山湖、生态园、虎门港、长安新区、水乡新城、粤海银瓶合作创新区、南城国际商务区、东莞火车站地区、虎门中心区、常平中心区和塘厦中心区这11个区域名列其中，在东莞全市上下引发热议。
“特别政策地区”特别在哪？这一制度安排的变革，将给这座城市的未来15年带来哪些深远的影响？这些“特别政策地区”又各自有着怎样的算盘和计划？连日来，带着这一系列公众所关注的问题，南方日报邀请到东莞市城乡规划局及相关地区人士接受采访，进行深入解读。
改变“自下而上”的发展格局
“设立‘特别政策区’，主要目的之一就是要进一步强化市一级政府对重点地区的规划管控，向上引导城市空间结构和功能结构的优化。”
当被问及此次总规草案为何提出将设立“特别政策地区”时，东莞市城乡规划局解读称，改革开放三十多年来，东莞的空间发展，经历了早期的村镇主导、中期的中心城区带动，功能区整合以及当前水乡经济区的探索，在此过程中，市级政府的空间统筹和干预对于优化空间发展作用愈发显著。本次规划提出的“特别政策地区”，希望能够以此为契机进一步强化市级政府在重点地区的统筹作用，识别对城市未来具有战略性影响的地区，设置为“特别政策地区”，加强规划管控。
众所周知，东莞是全国少有的、至今仍实行市直管镇行政体制架构的“直筒子市”。自从1988年升格为地级市以来，东莞市实行市直管镇这种特殊的行政体制架构已有20多年时间，期间积累了丰富的经验。虽然说东莞各个镇街（园区街）比较分散，各镇面积都不大，但是正是由于这种小，使得它的灵活性和决策效率很高，在改革开放后第一轮引进外资、发展工业化的过程中，东莞这种特殊体制发挥了很好的作用，经济和社会发展取得巨大成功。
但是，任何政策都有其时代性和阶段性。市直管镇有利于提高行政效率，降低行政成本，但随着东莞在过往20多年经历高速列车般的快速发展，市直管镇这一扁平化的行政架构容易出现的各自为政、资源分散等弊端在实践中开始暴露，这也使得设立“特别政策区”的改革理念一经提出便获得普遍认同。
东莞市政协提案委员会便指出，过去，东莞镇级规划往往是村组发展意图的拼合，市级规划往往是镇街发展意图的拼合，虽然适应了“自下而上”的多级土地开发诉求，但缺乏整体性，导致目前有些镇街实际建设用地规模超出了50%，现行集体土地供应方式难以满足大规模连片用地需求，不利于引进大企业带动产业升级，后续可持续发展乏力。而且，长期以来，东莞各区域的经济发展是以镇街为界，各自为阵，造成中心不突出、组团不抱团、欠缺主引擎的现状，这些都成了城市进一步发展的绊脚石。
对于“特别政策地区”的落地，有政协委员希望，该设想可在条件成熟后进一步扩大试点范围，从根本上解决东莞以往城市空间发展所形成的过分依赖“自下而上”的扭曲架构，进一步扫清诸侯割据给经济社会转型升级所带来的阻碍，让以经济区统筹发展解决城市、产业空间布局局限的理念真正得到全面实施。
对此，市城乡规划局透露，关于“特别政策地区”的具体分布，除了目前所确定的11个战略性地区外，未来其他条件成熟的地区同样也可以纳入“特别政策地区”。例如，日前市政府已同意在“一中心四组团”的新型城镇空间格局下，落实产城融合理念，构建“8+11+X”的“市、组团、镇”三级产城融合区，所确定的产城融合区也同样可以纳入“特别政策地区”。
用地指标等将享受政策倾斜
相比强化市一级政府的规划管控，对于已经纳入“特别政策地区”的镇街（园区）而言，它们更加关注的是，接下来将能够享受到哪些来自“特别政策地区”的特别政策支持。
市城乡规划局就此解释称，制定鼓励发展政策，向下增加分区统筹的实施抓手，是设立“特别政策地区”的另一初衷。在具体实施过程中，本轮总规的重点在于建立“特别政策地区”运作机制和政策制订方面，例如用地指标、财政投入、配套设施建设、税收优惠等方面等给予适当倾斜，并可适当提高部分地区的开发强度，提升“特别政策地区”在所在组团的中心引擎角色，更好地带动周边镇街的抱团发展。
以此次被划入中心组团的大朗和大岭山为例，两镇与松山湖（生态园）紧密相连，松山湖（生态园）作为市域的三核之一，吸引力较强，能够带动周边镇街，共同组成辐射全市的经济区域。在松山湖和生态园统筹发展之后，更加强化了创新服务职能，使得松山湖及周边地区有机会打造成为引领转型升级的区域创新走廊。在此背景之下，大朗和大岭山在产业发展方面将依托松山湖的高端制造、科技研发和生产服务业功能，大朗和大岭山在改造提升传统产业的同时，可以大力发展与松山湖产业相关的配套产业，完善地区产业链，如促进电子信息、装备制造、生物医药等新兴产业的发展。
城市发展方面，以统筹松山湖与周边的城镇空间为契机，大岭山和大朗可建构一体化的空间结构和功能联系，盘活现有存量资源，激发新的活力空间。如大岭山南部可以结合华为配套服务基地与轨道换乘枢纽的建设，打造新的城市功能区；而在松山湖南部的大朗象山地区，可以重点依托散列中子源国家重大科技平台、华为终端总部、中以国际科技合作园等重大项目，打造松山湖南部科技制造产业带，促进松朗产业的一体化发展。
此外，大朗和大岭山具有一定的城镇建设基础，在区域内主要承担居住、生活服务、休闲餐饮等配套型城市功能，而松山湖吸引的高素质人才，也将为周边城镇带来较大的住房与生活消费需求，大朗和大岭山可在文化、教育、居住、医疗卫生等方面积极为松山湖进行配套，同时促进自身功能完善与品质的提升。
为强化松山湖这一区域组团中心的作用，有区域观察人士就建议，东莞市可以充分发挥设立“特别政策地区”的契机，赋予松山湖（生态园）召集周边镇召开联席会议的权限，建立松山湖（生态园）与周边镇的联席会议制度，由松山湖（生态园）主要负责担任召集人，协调处理涉及园区与周边镇的合作事务。形成一致意见的，报市政府备案后执行；分歧较大的，再报市政府研究协调。通过类似的鼓励政策倾斜，让“特别政策地区”真正带动各组团的协调发展。
■区域发声
松山湖（生态园）
量身定制小单元规划空间
作为全市创新驱动的领头羊，松山湖（生态园）自开发建设以来便大力实施创新驱动发展战略。截至目前，园区已引进培育84家国家高新技术企业，其中包括3家上市企业和9家新三板挂牌企业，建成17家市级以上重点实验室、3家国家级企业技术（研究）中心、16家省级企业技术（研究）中心、13家市级企业技术（研究）中心。
新型研发机构建设是松山湖（生态园）区别于国内同类园区的优势所在。截至目前，园区与国内知名大学和科研院所合作，共引进华中科技大学制造工程研究院、东莞电子科技大学电子信息工程研究院、清华大学东莞创新中心等20家新型研发机构，成为全省新型研发机构最为密集的区域之一。
松山湖与生态园统筹发展后，贯穿两园的新城大道与生态园大道形成了一条长约26公里的主干道。这条主干道北至东江，南接深圳，两旁聚集了华为、光启等一大批创新企业，华中科技大学工程制造研究院等一批新型研发机构，以及大学创新城、中以产业园等一批科技载体。按照新一轮城市总规要求，松山湖（生态园）计划从规划上进一步完善这条大道的功能，将其打造成东莞的区域科技创新走廊和产业带，并主动对接广州、深圳两大中心城市，融入珠三角东岸区域创新走廊建设。
在产业规划布局上，未来，松山湖（生态园）将围绕高端电子信息、生物技术、新能源、机器人和现代服务业“4+1”主导产业体系，带动周边镇的组团发展。与此同时，结合大众创业、万众创新的时代趋势新常态，松山湖（生态园）在做好已有传统传统园区整体规划的同时，将有针对性地强化对园区内一些小单元的创新空间规划，从大空间大跨度的传统规划调整为单元规划，为创新孕育量身定制单元空间，让创新在这个单元里面基本能够满足工作、生活、交流等多层次需求，更好地满足社会创新主流群体的工作、生活和生产方式需要。
长安
规划珠三角湾区经济创新区
根据历史考证，长安新区是古代海上丝绸之路的交椅湾港所在地，是国家“一带一路”的重要战略节点。从地理位置而言，其临近深圳前海蛇口自贸区，从长安新区出发，高速公路第二出口即到前海蛇口；与南沙自贸区隔江相望，同时，长安新区也是东莞市委市政府重点打造的区域，承载着东莞转型升级的新的增长极的重要使命，成长空间巨大。
广东省自贸区政策出台后，特别是长安镇与长安新区合署办公后，长安将未来15年的城市定位为“现代制造名城，湾区创新都市”，强调要加强与深圳前海、广州南沙的合作对接。
长安镇有关负责人分析称，从已经着手制定的长安镇未来15年的总体规划编制要求来看，与东莞市总规相对应，长安镇需立足其处在湾区节点来谋划未来的发展战略。而现实情况来看，随着长安镇与长安新区的统筹发展，作为处女地的长安新区将成为东莞参与珠江口国际湾区战略的平台。
“我们认为珠三角湾区即将上升为国家重点发展战略，未来广州、深圳、东莞、中山、珠海将成为一个海湾经济区。”长安镇负责人说，整个珠三角湾区将发展成为一个世界级的国际城市群，成为新一轮发展的增长极，长安正位于珠三角湾区当中，是其中的重要节点城市，周围的发展形势和环境为长安提供了良好的发展机会。因此，长安镇将充分利用好长安毗邻深圳大空港、深圳前海、广州南沙的优越地理位置，加强与深圳的合作对接，主动融入深圳大空港经济区，搭上前海发展快车，推动长安升级发展，成为东莞融入珠三角湾区的先导区。
具体而言，长安已经开始规划湾区经济创新区，该区位于建安路以南，定位为战略性新兴产业区，发展生产性服务业和现代服务业，通过加强与深圳前海、广州南沙的合作对接，发展电子商务、现代物流、金融、科研等产业，使其成为长安新一轮发展的动力源泉。
虎门
交通内联外拓提升产业吸引力
在虎门-长安（长安新区）板块中，虎门作为东莞市经济龙头镇街，是此轮总规中对接深圳与南沙的主要地区之一。
针对此番东莞市总规中提出的虎门参与珠江口国际湾区战略的要求，虎门将目标放在高端制造业的生产环节进驻，并且希望通过吸引金融、融资租赁等服务性产业进入，大力发展生活性服务业，打造适应前海、南沙新区需求的配套服务体系，主动承接分摊前海、南沙片区聚集人群部分的房产、商贸、旅游等生活服务需求。
虎门镇镇委书记叶孔新认为，虎门镇发挥组团中心功能的关键在于交通建设。他希望，在省、市层面而言，要加快虎门二桥、深茂铁路的建设，让虎门在交通方面跟南沙实现无缝对接。叶孔新表示，虎门首要的就是研究交通对接工作，然后再进行其他规划。在对接深圳前海方面，要将更多目光聚集在其产业基础上。
谈及如何发挥虎门镇对接大深圳空港、前海自贸区的作用，虎门方面表示将把着力点放在发展生活性服务业上。虎门镇正在加强镇内与外界的交通联系，改变“堵城”面貌，同时，引进多个房地产项目，通过城市配套的提升，吸引深圳方面的人口入驻，从而引导深圳产业布局虎门。
虎门方面坚信，随着广东省自贸区不断的推进，虎门在商贸、地理及交通上的众多优势，将为其吸引高端制造业的生产环节提供了良好机遇。与此同时，通过发展生产性服务业和生活性服务业，虎门将鼓励企业参与融资租赁等新型的金融业务，通过资本注入，盘活虎门镇制造业；大力发展生活性服务业，打造适应自贸区需求的配套服务体系，可主动承接分摊前海片区、南沙片区聚集人群部分的房产、商贸、旅游等生活服务需求，甚至吸引一些高端人才的进驻。
此外，虎门还将抓住自贸区开展国际贸易和保税服务等业务契机，利用成本低廉等优势，大力发展物流仓储，如争取设立B型保税物流中心，让海关、商检等联检部门进驻，打造全面的跨境通关平台，吸引龙头跨境电商企业，大力提高外贸进出口和利用外资情况。（黄少宏 段思午 方镇彬 何明强 卢真伟陈志强 见习记者 李永霞 胡国球）