东莞“超级镇”为“镇级市”探路

“超级镇”升格为“镇级市”，是强镇扩权的进一步深化。镇一旦升格为市，获得与实际情况发展相适应的政治架构支撑，将可以改变“小马拉大车”现象，充分释放发展活力，从改革中再获得政策红利，迎接新一轮发展。

东莞是我国少有的市直接辖镇的地级市，它比一般城市少了一个行政层级。一般认为，由于这种层级效率高、灵活性强，东莞不少镇的 经济 社会发展都取得了成功。在新一轮行政体制改革中，东莞等地开始实施“简政强镇”，其实质与今天的“镇级市改革”思路一致，那就是赋予镇更多经济社会管理权限。

“超级镇”到底有多牛?

走进东莞市长安镇，很难想象这是一个镇——其镇容与经济实力，已与一个地级市相当。

东莞市统计局发布的数据显示，2015年，长安实现生产总值400.5亿元，增长11.1%；工业总产值1303.6亿元，增长11.8%；进出口总额189.96亿美元，增长7.6%。在这个不到100平方公里的区域里，常住人口近70万人。

可以看出，长安镇无论是人口规模，还是经济规模，比中西部很多县(市)甚至地级市还要大。

值得注意的是，“超级镇”并非只有长安一个。东莞共有9个镇的地区生产总值超过100亿元，其中虎门、长安超过400亿元，塘厦超300亿元；超200亿元的有清溪、凤岗，万江、沙田、横沥、东坑4个镇均突破100亿元。

不过，这些“超级镇”并非想象中的“遍地工厂烟囱”。以长安为例，这里有风景胜地莲花山郊野公园、大岭山森林公园等，星级酒店就有10多家，还有一个27洞国际标准高尔夫球场，商业综合体如万达广场、万科广场等。全镇绿化覆盖率44.7%，是“国家园林城镇”“国家生态乡镇”，还荣获国际宜居城市竞赛金奖。

“小马拉大车”之困

尽管经济上“牛气冲天”，但这些“超级镇”和中西部地区只有几万人的镇一样，行政级别仍是正科，编制少得可怜。

记者在采访时了解到，一个“超级镇”的公务员编制不过几十个人，却要负担相当于一个地级市人口的公共服务，属于典型的“大马拉大车”。为此，这些“超级镇”不得不长期以“政府雇员”的形式聘请行政管理人员，解决人员不足的问题，有些局“除了局长、副局长，几乎都是聘用人员”。

像这样的“超级镇”，要为辖区内近70万人口和2万多家企业、3万多家个体户提供服务。由于缺少相应的行政权限，“责任如西瓜、权限如芝麻”，公共服务曾经很难跟上。

国家行政学院教授竹立家分析说，这些乡镇的人员配置严重不足、管理权限有限，已经不适应当地经济社会发展的需求。因此，要么提升这些强镇的行政级别，要么采取强镇扩权举措，赋予这些强镇更高级别的社会管理权限。

为改变这样的局面，2009年以来，广东多个地区试点“简政强镇”，将大部分事权向镇街下放，不少“超级镇”均已获得县级管理权限。

此外，东莞的治理经验还包括，除了一些基层社会管理职能，多数职能由市直部门派驻机构管理。目前，市直部门分别派驻长安、虎门的相关机构包括人力资源、社会保障、环境保护、交通管理、安全生产监督、食品药品监督、公安、城市管理等。

“镇级市”红利多多

在中山大学政务学院院长肖滨看来，“超级镇”升格为“镇级市”，赋予城市的管理权限，其实是强镇扩权的进一步深化。

镇改为市，赋予县级甚至部分市级管理权限，人员编制也有望增加。这样一来，其社会管理和服务能力将得到提高。另一方面，从规划发展来看，新的城市管理格局也有利于城镇化的进程。

在“镇级市”概念最早诞生的浙江，概念刚刚提出时，曾引发房价快速上涨。但是，东莞再次提出“镇级市”改革后，从政府到普通老百姓，显得比较“淡定”。

记者在长安采访发现，当地干部群众对于是否如愿成为“市民”，已比较淡然。最有可能成为“镇级市”的虎门、长安，房价并未出现大的波动。

当地干部和居民对这一改革都表示欢迎，也认为改革会给自己带来实惠。镇政府工作人员所认为的“红利”是编制增加，工作量有可能降低，“财权”相应增加，收入有可能提升；百姓则认为，“镇级市”改革能使当地居民获得同市区一样的均等化的公共服务。

当然，干部群众直接的观感并不能全面反映出“镇级市”所带来的利好。不过，可以肯定的是，镇一旦升格为“市”，获得与实际情况发展相适应的政治架构支撑，将可以改变“小马拉大车”的现象，可以充分释放发展活力，从改革中再获得政策红利，迎接新一轮发展。

长安镇综合管理部门一位负责人说:“名称怎么叫其实不是关键，关键是赋予多少权限，以及在机构设置、人员配备上做好配套。要不然，即便设了市，也难以解决问题。”