严管厚爱：建设高素质检察官队伍
员额制将检察官比例压缩到33%以下,本就案多人少的矛盾是否会更加突出?实行办案责任制后,手中权力更大了的检察官是否会“任性”?随着社会对于司法公正的诉求不断提高,人们对检察官的职业素养有了更高要求,严格检察官从业管理变得十分紧迫。上海检察改革试点的探索者们对此也有着深入的思考与实践,他们遵行检察官职业管理规律,对包括严格检察官职业准入、完善检察官依法履职的职业保障体系、建立健全科学的考核考察职业评价体系、实行遴选制度、完善高素质检察官研修和培养制度、人财物统一管理等进行了积极而有益的探索创新,在上海市委等多方支持、努力下,正在建立起一套制度机制框架。
“统一提名、分级任免”保障检察权依法独立公正行使
检察机关人事权管理的核心是各级检察院领导班子成员提名、任免。统一提名减少干扰,是有效保障检察权依法独立公正行使的关键。对此,上海市委、市检察院党组等相关各方有着清醒的认识,早在2001年就开始探索,当时上海市检察院党组已经行使对基层检察院正副检察长的提名权。这次改革中,上海检察机关经商有关部门,将提名权范围进一步扩大到基层检察院全体处级以上领导干部。谈起这项人事管理制度重大改革,上海市检察院政治部主任徐金贵说:“实现省以下检察院人财物统一管理是此次司法体制改革的重要内容,是确保在党的领导下依法独立公正行使检察权的重大探索,因此必须坚持党管干部原则。”
对上海市检察官实行“统一提名、分级任免”,是此次上海检察改革试点中检察官人事管理的重大变化。记者在采访中发现,这项变化的突出特点有两个:检察官选任由市检察院统一提名和引进社会专业人士参与遴选。改革后该市的检察官由市检察院依照统一的标准提名,由15名社会各界相关专业人士组成的上海市法官、检察官遴选(惩戒)委员会遴选,再依照干部管理权限和法定程序依法任免。为此,上海市检察院成立了检察官遴选(惩戒)工作办公室,作为遴选委员会的常设机构,负责定期组织实施检察官遴选、等级评定、晋升、考核等工作,还负责评查所涉案件的办理质量,协助有关部门查处检察官违法违纪行为等。
此外,上海市检察人员的招录实施统一招录制度,今年开始先过渡,基层检察机关招录计划、检察官员额事先报市检察院审批,再由基层检察院与当地人事管理部门共同实施;从2016年起,改为由市检察院统一实施全市检察机关各类人员的招录工作。
专业职务序列管理之下,检察官不是“官”
“在岗位意向调查中,绝大部分综合部门有司法办案经历和司法职业资格的检察人员都愿意回归业务部门。”上海检察改革试点单位之一、闵行区检察院政治部副主任杨珍告诉记者。
实际上,这一现象在四个试点单位并非个别,究其原因,与司法改革后实行新的职业保障制度相关。“改革之前,检察干警的晋升渠道相对单一,不少人将担任行政领导职务作为个人追求,使得一些优秀的公诉人才不能稳定在司法办案第一线。与此同时,随着行政职务晋升,行政事务也随之增多,客观上使这些优秀公诉人才也无法集中精力办理案件。”试点单位之一、上海市检察院第二分院公诉处副处长、主任检察官奚山青说。记者在采访中了解到,以宝山区检察院为例,2014年该院公诉部门有36人,其中有17名是2010年以后进入公诉科的“新公诉人”,占47.2%。公诉部门作为检察机关主要业务部门,人员流动过于频繁,也从一个侧面反映出基层检察机关业务岗位留住骨干的吸引力并不大。
改革试点中,上海探索建立以检察官等级为基础的专业职务序列管理机制,同时建立相应的单独薪酬制度。检察官等级与行政职级脱钩,实行专业职务序列管理,按照检察官的业务水平和工作实绩晋升法律职务,检察官将不再是有行政“官阶”的“官”。检察官专业职务序列将分检察官、高级检察官、大检察官三大类,等级依次设置四级至一级检察官,四级至一级高级检察官,以及二级大检察官,实行按期晋升和择优选升相结合。各级检察院检察官升至三级高级检察官均实行自然晋升,只要在年度考核中称职,达到规定年限就可以晋升到上一等级。个别不担任领导职务的检察官表现优秀的,在市院、分院还可选升为一级高级检察官,在基层检察院可选升为二级高级检察官。有稳定职业预期的检察官,不会为升迁、岗位调动而分心,确保检察官队伍的高度职业化、精英化和职业忠诚度。同检察官一样,检察辅助人员也有相应自然晋升的制度规范。值得一提的是,检察官和检察辅助人员薪酬待遇在现有的水平上将有相应的增加,同时将根据统一部署,分步实施检察官延迟领取养老金政策。
“各级检察院领导班子成员的配偶、子女和检察官的配偶从事律师、司法审计、司法拍卖业务的,应选择一方退出。”这一被媒体称为“史上最严的检察官职业回避制度”,也源于上海的检察改革试点。据初步统计,将会涉及该市检察机关90多人。
据了解,上海检察机关在吸引业务骨干回归办案一线的同时,即将出台《关于检察官从业行为的基本规范》《上海检察机关关于严禁领导干部配偶、子女和检察官配偶从事律师、司法审计、司法拍卖职业的规定》,突出强调检察官不得利用职权、职务影响或身份地位形成的便利条件,为自己或他人谋取利益,同时对检察官的职业操守、职业形象、业内业外的言论和社会交往等方面提出了更高要求。这些规定明确,对于违反检察职业操守、严重损害检察职业形象的,在办案中严重违反法律程序、导致重大办案后果的,一般检察官配偶担任律师、司法审计、司法拍卖且不愿退出的等7种情形,禁止遴选为纳入员额管理检察官。另外,还规定了近5年未从事过检察办案工作的,曾因办案过错引起社会不良反响的等7种情形,暂不遴选为纳入员额管理的检察官。而对各级检察院领导班子成员,更是明确不仅其配偶,其子女从事律师、司法审计、司法拍卖业务的,也应选择一方退出,在检察官和相关职业之间建立起一道“防火墙”。
徐金贵说:“以前规定配偶、子女是律师的,不能担任其所在检察院办理案件的诉讼代理人或辩护人,现在这一‘回避禁止令’比以前更加严格。”
严管有压力,发展有动力
“今后检察院研究室将增加组织检察官脱离岗位定期研修的职能。”上海检察机关在改革试点中,把培养高素质检察官,建立优秀检察官队伍作为长远目标,探索一系列符合检察人才管理规律、有利于高素质人才培养的创新举措,如进一步完善检察官司法档案,全面记录和动态反映检察官办案数量、质量、效果、职业操守、接受培训、研修成果等;建立科学评价体系,科学评价检察官工作业绩和职业素养,并作为检察官等级晋升、奖惩的重要依据;检察院研究室将增加组织检察官定期研修的职能,检察官实行几年一次的研修制度,带着司法实践中的重要问题,一段时间离开岗位开展实务性研究,研究成果纳入检察官能力和实绩考核的内容。
管理制度的创新,使检察官职业发展的自我期望值得到提升,尽管选任条件越来越高,但还是给检察机关中的法律人带来了莫大的希望和热情。闵行区检察院在试点中,有7名检察官由二线、综合部门回归到一线办案,该院检察长潘祖全告诉记者,突出检察官办案主体后,在办案责任感、职业荣誉感、主人翁意识、学习自觉性上都出现明显变化。
“我们探索了一些检察官的职业保障制度,就是根据检察官职业特点和人才培养规律而设计的,目标是使检察官有更好的职业预期和职业忠诚度,这都是一些非常好的经验。当然这些经验在推广的时候,还需要有更多的配套制度,进一步地成熟。”上海市检察院检察长陈旭表示。
2015年2月26日,中共中央政治局委员、上海市委书记韩正来到上海市检察院调研,他强调积极稳妥有序推进司法改革试点,这是中央交给上海的重大任务,也是今年上海重点工作之一。上海检察机关要围绕建立公正高效权威的司法制度的总目标,着眼于建立一套确保公正廉洁司法的检察权运行机制,建立一套确保依法独立公正行使检察权的管理体制,建设一支高素质的检察官队伍,为更好维护社会公平正义奠定坚实基础。
“要向全体检察人员做好改革政策解读和思想动员,确保改革规范有序进行。”今年2月,陈旭在上海检察改革试点政策专题解读会上作动员。
“能亲身经历这场具有历史意义的检察改革,我们生逢其时。”现在,检察改革正在上海检察机关形成越来越多的共识。
（编辑：邢曼）