“你所不知道的五年规划”（3）：中国决策过程特征是“事前协商吸纳事后制衡”

    许多人在中国看不到那种吵吵闹闹的民主，以为中国没有民主，实际上中国是通过事前的充分协商来吸纳事后的制衡。打个比方，西方的民主就如同比萨饼，馅都摊在外边；中国的民主如同包子和饺子，馅是包在里面的，很实在。

    2005年2月，中共中央颁发《进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设》，首次明确把“政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商”作为政治协商的重要原则。2006年2月，中共中央通过《关于加强人民政协工作的意见》再次明确了这一原则。中共中央同各民主党派中央政治协商的内容主要包括：中国共产党全国代表大会、中央委员会的重要文件；宪法和重要法律的修改建议；国家领导人的建议人选；关于推进改革开放的重要决定；国民经济和社会发展的中长期规划；关系国家全局的一些重大问题；通报重要文件和重要情况并听取意见，以及其他需要协商的重要问题等。由中共中央总书记主持召开民主党派和无党派人士座谈会，直接听取意见和建议。协商民主是中国政治生活的常态，也就是习近平同志说的“我们坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好，就是要通过商量出办法、出共识、出感情、出团结”。

    以“十二五”规划纲要为例。“十二五”规划纲要表决获得高票通过，得票率为96.6%。这反映了中国决策过程的一个特征，即通过“事前充分协商吸纳事后制衡”。国家“十二五”规划提交全国人大表决之前的一年多时间里，全国人大通过专题调研、建言献策、提前介入审查等广泛参与规划编制，同时在不同编制阶段反复征求全国人大方面的意见，并认真吸收有关意见修改文件。因此，人大表决的高通过率反映的是高度的政策共识。正如一位省级人大领导所言：“政府方面已经反复征求我们意见，次数之多都令我们感到烦不胜烦，并认真吸收，那么，我们为何还要去投反对票呢？”

    2010年3月“两会”召开之后，全国人大和全国政协分别开展关于“十二五”规划的专题调研，并积极建言献策。全国人大共分14个课题，组织有关专门委员会和工作委员会开展历时4个多月的专题调研，并在2010年8月23日召开的全国人大常委会第十次会议上做了专题汇报。全国政协的8个专门委员会和民主党派就“十二五”规划编制开展历时3个多月的专题调研。调研成果在全国政协十一届常委会第十次会议进行了汇报。2010年10月全国政协办公室开展围绕“十二五”规划的制定和实施征集提案，征集的提案提交起草部门参考。

    公众一般注意的是最后的表决，但是没有看到在这之前的大量审议工作，这称之为“提前介入审查”。《全国人民代表大会议事规则》明文规定：“全国人民代表大会会议举行的一个月前，国务院有关主管部门应当就国民经济和社会发展计划及计划执行情况、国家预算及预算执行情况的主要内容，向全国人民代表大会财政经济委员会和有关的专门委员会汇报，由财政经济委员会进行初步审查。”虽然是由全国人民代表大会会议审查五年规划，但是实际的审查工作在会议召开之前很长的时间里就开始了。主要是由全国人大财经委牵头开展预审查工作，通过调研，听取起草部门的汇报，内部研讨，起草提交大会表决关于五年规划的审查报告。

    提前介入还表现为，在全国人民代表大会会议召开前两个月，“十二五”纲要草案已经提前征求过一轮全国人大代表的意见，以便更好地吸收人大代表的意见。

    即便是在最后的关头，代表和委员还会提出大量意见，“十二五”纲要的起草者根据这些意见进行认真修改。2011年“两会”期间，全国人大代表、全国政协委员围绕“十二五”规划制定进行深入讨论，人大代表提出许多意见，政协代表提交相关提案和大会发言650多件，经过“两会”讨论，“十二五”规划纲要草案共进行了38处修改，这些修改涉及收入分配关系、教育、环境、医疗卫生体制等领域。比如，在收入分配领域的修改中，将“逐步扭转收入差距扩大趋势”改为“尽快扭转收入差距扩大趋势”；在“完善股份制企业特别是上市公司分红制度”后增加“创造条件增加城乡居民财产性收入”；涉及教育领域的修改中，“加快发展休闲旅游、会展商务、中医药、文化创意等产业”中增加了“教育服务”，这样就将“教育服务”视为一种产业；而在医疗卫生领域的修改涉及面比较广，根据人大代表意见，在“鼓励和引导社会资本举办医疗机构”后增加“放宽社会资本和外资举办医疗机构的准入范围”。

    王绍光 鄢一龙