孙建: 中山借助信息化手段明确各方权利

被称为开启新一轮农村改革“闸门”的土地承包经营权确权登记颁证工作（以下简称“土地确权”），如今正在三角镇的沙栏村率先启动。作为全市土地确权先行试点村之一，该村此次土地确权涉及集体土地约7366亩，共有1791户6212名股民参与颁证。

以28个生产队为单位划定土地标界，再以2005年12月31日确定的股民人数为基准，按照股份多少确定土地面积，最后颁证到户。沙栏“确地、确股、确权”相结合的方式，正是依据当地农村股份合作制基础较好、土地流转率较高的实际情况制定，并将在中山今后的土地确权工作中被充分借鉴。

土地确权对促进农业发展、农民增收与农村和谐举足轻重。记者16日从市农业局获悉，在西区、三角两地完成确权颁证之后，便可总结经验，今年下半年在全市范围全面推开，力争2016年底基本完成目标。

西区三角率先启动土地确权

该模式充分利用股份制改革和集体土地所有权确权的成果，查清各村、组集体的承包土地面积和空间位置，按照集体经济组织成员所持股份比例将土地面积确权到户。

去年7月底，中山在珠三角地区率先出台《中山市农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作方案》（以下简称《方案》），并选取了城镇化较高、农村土地较少的西区，以及农村股份合作制基础较好、土地流转率较高的三角镇开展土地确权试点，共涉及10个村、250个村民小组，涉及耕地面积59830亩（国土“二调”数据）。

就目前来看，全国绝大多数省市是实行纯确地的确权方式，但这是基于土地流转较少、农村各户间土地边界相对清晰的前提。而包括中山在内的珠三角地区，与全国普遍情况颇有不同：上世纪90年代初以来，珠三角的农村土地历经了村民小组承包、农村集体经济双层经营体制、农村股份合作制等变迁，具有土地流转量大、边界模糊等特点。

“目前，中山90%以上的农村土地已经通过承包经营权的流转，由集体或者转包他人经营，村民则通过承包经营权入股分红的方式获得收益。”中山市农业局经营管理科副科长陈子慰说。“在这种背景下，单纯采用确地方式进行确权在中山恐怕难以走通，我们需要根据政策、结合自身实际探索更为有效的方式。”

基于此，《方案》提出了“确权、确股、确地”相结合的操作模式，并在两个试点镇区先试先行，该模式充分利用股份制改革和集体土地所有权确权的成果，查清各村、组集体的承包土地面积和空间位置，按照集体经济组织成员所持股份比例将土地面积确权到户。

而这种灵活的“确地”模式也得到广东省随后出台的确权方案的认可。4月初的全省农业农村工作会议指出，政府开展土地确权工作要充分尊重农民意愿，始终坚持确地为主的原则，已经实行土地股份制的地区，在尊重农民意愿的前提下，可探索“确股不确地”的有效实现形式。中山当前所试行的“确权、确股、确地”相结合的操作模式在尊重历史和现实的基础上，切实保障农民对土地的承包权和收益权，也符合中央和省“以确地为主”的指导精神。

确权方案需经村民大会通过

确权登记工作流程复杂、内容繁琐，包括收集资料、摸底调查、内外业处理、审核公式、签印颁证等13个环节。再加上土地确权涉及到农民的切身利益，就需要从政策、资金、人员等多方面予以保证。

3月中旬，苍穹数码测绘公司的工作人员已经前往三角镇沙栏村进行实地测量。令他们惊喜的是，在入驻沙栏村之前，部分生产队已经自发对土地边界进行了初步确定并留下标记。该公司是中山土地确权工作一期项目的中标单位，主要负责两个试点镇区约6万亩土地确权全流程的工作事项、土地确权管理信息系统的开发以及全市土地承包经营权证书的打证。

“确权登记工作流程复杂、内容繁琐，包括收集资料、摸底调查、内外业处理、审核公式、签印颁证等13个环节。再加上土地确权涉及到农民的切身利益，就需要从政策、资金、人员等多方面予以保证。”陈子慰说。目前中山市农业局已经落实土地确权工作专项经费2882.5万元，并从2015年分年度滚动安排。

据悉，从2014年7月至今，中山市农业局先后多次组织人员到试点镇区进行摸底调查，并开展座谈，广泛征求各方意见。据农业局介绍，从摸底调查和试点工作的情况来看，中山土地确权主要面临着以下难题：一是由于历史和现实原因，很多土地边界不明晰；二是由于农路硬底化、河道河涌治理等原因占用部分农地，这些农地权属如何处理不甚明确；三是一些农村股份制改革不彻底，需要先完善股份制再进行确权；还有就是由于生老病死引起人口变化，可能影响土地确权中的公平公正问题。

针对这些情况，陈子慰表示：“农村工作错综复杂，土地确权牵扯到方方面面。这就要求在坚持基本政策要求的基础上，充分征求村民的意见，确权方案要先通过村民代表大会的通过再予以实行。比如针对由于自然原因引起的人员增减，沙栏村在进行土地确权确股时就坚持‘生不增死不减’的原则，谁有股份谁享受确权登记颁证，根据2005年确定的股民人数进行确权颁证。”

6 月底试点镇区可完成确权启动颁证

由于开展外业土地测量，必须先获得国土部门的基础测绘资料，由于资料属保密范围，须跟保密局、国土资源局充分沟通协调，再加上招投标工作周期相对较长。

根据市农业局的计划安排，原本今年4月底即可完成试点镇区的确权颁证工作。但由于开展外业土地测量，必须先获得国土部门的基础测绘资料，由于资料属保密范围，须跟保密局、国土资源局充分沟通协调，再加上招投标工作周期相对较长，“就目前看来，6月底可在两个试点镇区完成土地确权前期工作，启动土地颁证。”陈子慰说。

统计数据显示，目前中山需要进行确权颁证的土地有约75万亩。据介绍，在西区、三角两地完成确权颁证之后，便可总结经验教训，今年下半年在全市范围全面推开，力争2016年底基本完成目标。

“目前沙栏村的土地确权工作进展顺利，本月底基本可以完成外业测量，之后进行讨论公示，经全体村民同意后便可进行颁证。”三角镇农业局一名陈姓负责人介绍说。陈子慰也表示，“三角和西区的作为确权试点，其重要目的就是探索经验，使工作方案更加科学，更加符合实际，更具有可行性，以杜绝或减少全市推广时的盲目性，使确权工作建立在可靠的基础上。从而以点带面，用这些试点的成果，指导全市的土地确权工作。”

【专家观点】

广东省社会科学院研究员，省社科院中山分院助理院长、特聘研究员孙建： 借助信息化手段明确各方权利

中山探索“确权、确股、确地”相结合的做法值得肯定。这是解决土地流转量大、边界模糊等问题的一种有效手段。广州在农村土地确权工作中也采取了类似的做法。这些探索和经验值得在全省乃至全国推广。

珠三角大部分城市在2008年土地经营承包发证工作就已达到90%以上。现在确权是将以前的工作更加细化，部分产权不明晰的可以在本轮工作中得以明确，有利于减少今后农村中的土地纠纷和矛盾问题。

在上一轮土地确权工作中，未弄清楚具体地界的用确股来代替确地，是没有办法情况下的一种解决办法。如果上一轮确权工作中，仍有相关的土地产权资料保存，建议尽量使用土地来确权。因为确地是中央和省农业厅的要求，而确股是我们根据实际情况而进行的一种尝试和探索。

需要注意的是，在土地确权工作中，现在乃至今后要充分借助信息化手段，将以前没有弄清楚的股份和土地产权尽量弄清楚后，输入电脑保存下来。对于一些产权不清晰，部分公用产权不明确的，在此轮确权工作中要尽量明晰，例如是继续保持村集体所有还是分给农民，此轮确权中要尽量细致化。中山此轮确权已采取信息化的方式，这个是值得肯定和借鉴的。

在实际工作中，我们要按要求对土地进行核实，包括重新丈量，重新确权等。股权已经通过集体股份转移或者承包给外人的也要确认清楚。确权过程中，股权占多少，土地占多少都要明晰，股权能确权为土地的尽量确权为土地。

作者： 李凤祥/高薇