中山：稳妥谋篇开局 推动良法善治

——中山市获地方立法权一周年记

2015年，是中山立法元年。5月28日，广东省人大常委会根据新修订的《立法法》，表决通过《广东省人民代表大会常务委员会关于确定佛山、韶关、梅州、惠州、东莞、中山、江门、湛江、潮州市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定》，明确中山市从即日起可以行使地方立法权。4个月后，中山市人民政府于9月30日以第2号令签发《中山市人民政府起草地方性法规草案和制定政府规章程序规定》，出台了中山市获得地方立法权后的首个政府规章。2016年1月20日，《中山市房屋安全管理办法》和《中山市公路管理规定》分别以市政府第3号、第4号令公布实施。《中山市城镇供水用水条例(草案)》经市政府常务会议审议通过并提请市人大常委会审议。2016年5月18日，《中山市人民政府关于调整2016年制定规章计划的通知》发布。

中山作为立法“新兵”，一年来，在规范立法机制、顺畅立法程序上均打了一场“硬战”。都说“不打无准备之仗，不打无把握之仗”，中山如何做“准备”、“把握”统筹全局？

一、  夯实基础，多方筹谋地方立法权准备

自2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议通过并颁布《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》以来，中山市法制局按照市委、市政府的要求积极配合市人大就申请获得地方立法权开展各项准备工作。

（一）清文件，理思路。在2014年全市4502份行政文件的清理工作基础上，梳理出近几年涉及城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的规范性文件的种类与数量，为我市确定第一批地方立法项目提供清晰参考。通过发出立法建议咨询函、现场走访、召开座谈会、电话沟通等方式，向涉及城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的职能部门了解需要制定地方性法规和政府规章的事项以及有关意见建议。 

2015年4月，在广东省首批地方立法权评估工作中，中山市法制局撰写《关于承接地方立法权工作的情况报告》，从立法能力、立法需求、立法准备、立法构想等多个方面反映我市具备承接地方立法权能力和条件的情况，并提出中山市地方性法规和规章立法的第一批项目和储备项目共58件，形成立法的初步建议，供市人大、市政府作为近期立法项目参考。经市人大法工委组织，多次参与相关职能部门的立法需求座谈会，进一步整理立法项目库，为中山市成为全省第一批有地方立法权的市奠定坚实的基础。

（二）练“内功”，强“体魄”。为承接“地方立法权”，中山市新增三大机构，其中就包括市法制局的法制科。在获批准设立科室后，市法制局在原有法规科人员架构基础上迅速组建科室，陆续通过内部调整、省内选调等方式充实在行政立法方面具有专业和能力优势的合适人员到法制科。为提高立法水平，还积极派员参加各类立法培训研讨活动。

二、全面落实，稳扎实打开展政府立法工作

（一）建立政府立法制度。2015年5月28日，省十二届人大常委会第十七次会议表决通过《广东省人民代表大会常务委员会关于确定佛山、韶关、梅州、惠州、东莞、中山、江门、湛江、潮州市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定》，根据《中华人民共和国立法法》第八十二条的规定，中山市政府制定政府规章的时间同步开始。

政府立法工作的首要任务就是对立法程序进行规范，中山市法制局经深入研究，广泛征求各部门、各镇区和社会公众意见，并广泛参考广州、深圳、珠海等地立法实践经验，草拟《中山市人民政府起草地方性法规草案和制定政府规章程序规定》，报经市政府常务会议审议通过，并于9月30日以中山市人民政府第2号令签发。同时，为了完善立法程序，提高立法质量，联合市人大常委会法工委拟定《中山市地方立法咨询专家库管理办法》，明确立法咨询专家库设市人大地方性法规咨询专家组和市政府规章咨询专家组，专家库专家为地方立法工作统筹使用等立法咨询工作机制。该办法于2015年8月21日经中山市第十四届人大常委会第三十一次主任会议通过。

（二）制定年度政府立法计划

1.确定2015年政府规章制定计划。一开始，中山市立法项目就坚持最急需原则、最大共识原则和最具地方特色原则进行拟定。在对历年制度进行清理摸底的基础上，经充分了解相关职能部门立法需求和意见，确定《中山市房屋安全管理办法》《中山市公路管理规定》为政府规章制定计划的两个项目，于2015年  9月25日，经十四届65次市政府常务会议审议通过。

2.制定调整2016年政府立法计划。

（1）制定2016年政府立法计划。为切实推进2016年立法工作开展，明确年度政府起草地方性法规项目和政府制定规章项目，中山市法制局按既定程序拟定《2016年中山市人民政府立法工作计划》，包含地方性法规立法建议项目建议书（下称《建议书》）和2016年政府规章制定计划（下称《计划》），并经十四届69次市政府常务会议审议通过。

其中《建议书》明确2016年市政府提出的地方性法规建议审议项目为：《中山市物业管理条例》、《中山市犬类管理条例》、《中山市机动车污染防治条例》、《中山市历史文化街区保护条例》；建议预备项目为：《中山市非物质文化遗产保护条例》、《中山市生态文明建设促进条例》、《中山市岐江河流域水质保护条例》。

《计划》明确政府制定规章2016年提请审议项目为：《中山市户外广告管理规定》、《中山市相对集中城市管理行政处罚权规定》、《中山市城市排水管理办法》；预备项目为：《中山市群众性聚集活动安全管理规定》、《中山市临时摊档管理办法》、《中山市城市绿化管理规定》。

（2）调整2016年政府立法计划。2015年12月24日，中共中央国务院印发《关于深入推进城市执法体制改革  改进城市管理工作的指导意见》，明确城市管理的具体实施范围以及推进市、县政府城市管理领域大部门制改革，实现管理执法机构综合设置的安排。2016年3月1日，中山市委全面深化改革领导小组办公室印发《中山市全面深化改革2016年工作要点任务分解方案》，就推进我市城市管理体制改革做了部署安排。鉴于《中山市户外广告管理规定》《中山市相对集中城市管理行政处罚权规定》两部政府规章的内容涉及城市管理执法体制改革部门职责分工、机构设置等情况，为使城市管理相关立法与正在推进的城市管理行政执法体制改革要求与目标相衔接，并保证年度立法工作任务顺利完成，中山市法制局经对部门报送的立法建议项目进行再梳理筛选，并与有关部门沟通协调，结合立法急需和地方特色原则要求，向市政府提请调整2016年规章制定项目，将《中山市群众自发性聚集活动安全管理办法》和《中山市历史文化名城保护规定》纳入2016年政府制定规章项目，《中山市户外广告管理规定》和《中山市相对集中城市管理行政处罚权规定》两个规章项目暂缓办理。2016年5月18日，市政府向社会公布关于调整2016年制定规章计划的公告，明确《中山市历史文化名城保护规定》《中山市城市排水管理办法》《中山市群众自发性聚集活动安全管理办法》为今年提请审议项目，《中山市地名管理办法》《中山市电梯安全管理办法》《中山市城市绿化管理规定》为预备项目。

3.开展地方性法规和政府规章的组织草拟和审核审查工作。

2015年7月20日中山市第十四届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过中山市人大常委会2015年立法工作计划，直接确定年度地方性法规制定项目为《中山市水环境保护条例》《中山市城乡供水管理条例》，并明确前者由市人大法制委、人大常委会法工委等组成起草班子负责起草，后者由市政府提出法规案。

为了顺利完成地方性法规起草审核工作，中山市法制局制定《〈中山市城乡供水管理条例〉起草工作方案》，明确起草、审核审查事项组织分工和节点安排。起草部门市住房和城乡建设局召集各相关部门进行深入研究，结合城镇供水管理多年经验，参考国内同类立法实际，经广泛征求意见反复修改论证，拟定《中山市城镇供水条例（送审稿）》送法制局审核。通过对中山市涉及城镇供水管理的制度进行全面梳理，对相关内容的合法性、合理性、操作可行性的详细研究，并与国内同类城市相关制度的比较，专门就二次供水设施、水价管理等问题召集市住房和城乡建设、发展和改革部门多次研究，形成《中山市城镇供水用水条例(草案)》，并经十四届71次市政府常务会议审议通过并以市政府议案报市人大常委会。

2015年，中山市法制局同时完成对《中山市房屋安全管理办法》、《中山市公路管理规定》两部政府规章的审核审查工作，并已经市政府常务会议审议通过，于2016年1月20日分别以市政府第3号、第4号令公布实施。

三、强化创新，建立政府法规草案、规章及规范性文件管理系统

为满足在2015年实施规范性文件有效期制度等管理需要，并为政府法规草案和规章管理建立信息化管理平台，在原有中山市行政文件清理系统的基础上升级开发市政府法规草案、规章及规范性文件管理系统，集合报送、审核审查、备案、公布、有效期管理、统计、清理和数据库等功能，实现规范性文件网上运行全过程管理和规范性文件效力实时公布，大大提升全市规范性文件管理效率和效用。目前，中山市规范性文件管理系统已上线运行。

                                                            （中山市法制局供稿）