窦玉沛：加强党建工作 促进社会组织健康发展
[摘 要] 党的十八届四中全会明确提出，“加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展。”凸显了党中央对于社会组织在全面深化改革、全面推进依法治国中发挥积极作用的殷切期望。如何确保社会组织的正确发展方向，引导其健康有序发展并在创新社会治理中充分发挥积极作用，加强社会组织党的建设显得尤为重要而迫切。
[关键词] 社会组织;党建;健康发展
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》围绕“创新社会治理体制”的新命题，对社会组织改革发展作出了专章部署，提出“激发社会组织活力”的明确要求，并在经济、政治、社会、文化、党建等方面12处就发挥社会组织作用提出要求；党的十八届四中全会明确提出，“加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展。”“发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用。建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道。支持行业协会商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能。发挥社会组织对其成员的行为导引、规则约束、权益维护作用。”这些都凸显了党中央对于社会组织在全面深化改革、全面推进依法治国中发挥积极作用的殷切期望。
我国社会组织经过多年发展已经具备一定能力，在社会治理中发挥了一定作用，但总体而言仍处于发展的初级阶段，发育还不够充分，服务能力还不够强，行为还不够规范等等。如何确保社会组织的正确发展方向，引导其健康有序发展并在创新社会治理中充分发挥积极作用，加强社会组织党的建设显得尤为重要而迫切。
一、准确把握我国社会组织发展和党建工作的基本情况
社会组织过去称“民间组织”，党的十六届六中全会后，逐渐用“社会组织”这一概念。在国际上，社会组织也被称为“非营利组织（NPO）”、“非政府组织（NGO）”、“第三部门”等。在我国，社会组织主要是指在民政部门登记的社会团体、民办非企业单位和基金会。改革开放以来，我国社会组织快速发展，截至2014年6月底，全国依法登记的社会组织达56.1万个，其中社会团体29.4万个，基金会3736个，民办非企业单位26.4万个。全国各类社会组织形成固定资产总值1496.6亿元，年收入1884.9亿元，吸纳社会就业1200多万人。
在数量增长的同时，我国社会组织服务能力也不断增强，影响力不断扩大，在社会治理中发挥了积极作用。一是提供多样化公共服务。我国现有民办幼儿园12.46万所，占全国幼儿园总数的68.8%，民办高校700多所，约占全国高校总数的25%，各类民办医疗、养老、文体、科技等社会服务机构丰富了公共服务内容，对满足群众日益增长的多样化公共服务需求发挥了重要作用。二是发展公益慈善事业。公益慈善事业被称为“第三次分配”，对调节财富差距、保障弱者权益、促进公平正义具有积极作用。社会组织平均每年募集超过500亿元公益资金，凝聚数百万志愿者，在减贫济困、救灾防灾、助学助医、环境保护等方面发挥了重要作用。三是促进社会自治。大量社会组织植根基层，活跃于城乡社区，为广大群众理性有序表达诉求和自我管理、自我服务提供载体，在促进社会既充满活力又和谐稳定方面，发挥了“调节器”、“减压阀”的作用。四是维护市场经济秩序。行业协会商会开展行业自律，协调上下游企业及企业与政府、企业与社会关系，参与国家产业政策和行业标准制订，应对国际贸易争端谈判和诉讼，在维护市场经济秩序需要但依靠市场手段难以调节、执行宏观经济政策需要但依靠行政力量效果不佳或政府无暇应对的工作方面，发挥了独特作用。五是促进政府职能转变。社会组织是政府转移职能的重要承接者，新一届国务院成立以来取消和下放了600多项行政审批事项，其中一部分转移给市场和企业，也有相当一部分转移给社会组织承接，促进了行政体制改革的深化。六是参与全球治理。目前仅全国性社团就已在204个国际组织中担任领导职务，在112个国际组织中担任理事，已经有44家中国社会组织（包括港澳台）获得了联合国经社理事会谘商地位，社会组织在参与国际标准制定、扩大民间对外交流合作、提升国家软实力等方面发挥了积极作用。
中央对社会组织党建工作高度重视，在培育发展社会组织的同时，党建工作也在不断探索中前进。1998年和2000年，中组部先后两次下发关于加强社会组织党建的专门文件，提出明确要求。党的十八大报告提出“加大非公有制经济组织、社会组织党建工作力度”。在学习实践科学发展观活动和创先争优活动中，中央将社会组织作为一个类别单列，并赋予民政部门指导职责。在各级党委、组织部门的重视和领导下，在社会组织业务主管单位的积极配合下，民政部门认真履行职责，结合登记管理业务工作抓社会组织党建，采取扩大党组织覆盖、推动理顺党建管理体制、加强党组织负责人队伍建设等措施，社会组织党组织建设和作用发挥水平得到提高。全国社会组织党组织具备条件应建已建率从学习实践活动开始前的37.5%提高到了98.5%，党组织总体覆盖率从5.8%提高到15.4%，目前社会组织工作人员中共有党员82.68万名，成立党组织83066个。2012年全国创新争优表彰中，有22个社会组织党组织被评为全国先进基层党组织。
但同时，相对于机关、事业单位、国有企业以及城乡社区党建来看，社会组织党建工作还相对薄弱，还存在一些亟待解决的困难和问题。一是社会组织中党员人数少，党组织覆盖率提升存在困难。我国社会组织大多规模较小，工作人员较少，党员更少，加之长期以来在社会组织工作人员中发展党员工作相对比较薄弱，绝大多数社会组织党员人数都不足3人。并且，社会组织工作人员流动性较大，也给发展新党员的工作带来很大困难。因此，社会组织中符合建立党组织条件的少，提高党组织覆盖率难度较大。二是社会组织党员组织关系转接难，党员教育管理存在困难。社会组织党员中有的是退休聘用人员，党组织关系在原单位或社区；有的是领导干部兼职，党组织关系不愿意转到社会组织。有的业务主管单位党组织对接收社会组织党员存在顾虑，到社会组织工作的党员想转组织关系转不了。这些情况造成社会组织党员教育管理较为困难，有的党员在原单位和社会组织的组织生活都不正常，实际处于“两不管”状态。三是社会组织党建管理体制不顺畅，党建工作责任落实存在困难。按照中组部[1998]6号文件（关于在社会团体中建立党组织有关问题的通知）和中办、国办[1999]34号文件（关于进一步加强民间组织管理工作的通知）精神，社会组织党建工作由其业务主管单位负责，但实践中各地主要有四种做法：天津、山东、宁夏等12个省份采取的依托民政部门成立社会组织党工委具体负责的做法；北京、上海等地设立社会工作委员会负责的做法；浙江、重庆等地成立两新组织党建办公室或委员会牵头、依托业务主管单位管理的做法；传统的组织部门牵头、业务主管单位负责的做法。各地社会组织党建管理体制不统一、党建责任主体不明确，影响了社会组织党建的深入开展。四是社会组织党组织功能定位不明确，党组织作用充分发挥存在困难。《党章》对政府组织、国有企事业单位、非公有制经济组织党组织作了明确定位，但是对社会组织党组织，只明确了民办高校党组织的功能定位，要求其发挥政治核心作用，对其它社会组织的功能定位没有明确规定，究竟是“政治核心”，还是“保证监督”，或者其他功能，尚未明确，影响了社会组织党组织的作用发挥。
二、深刻认识加强社会组织党建工作的重要意义
一些单位和同志对加强社会组织党建工作的重要性还认识不足，有的对社会组织不了解、不关心、不重视，对社会组织工作在党的群众工作和社会工作中的重要性缺乏认识，有的对社会组织的“双刃剑”特点认识不足，对加强社会组织党建、确保其正确发展方向的重要性缺乏认识。当前，贯彻中央关于激发社会组织活力、创新社会治理的精神，要求我们从战略的高度深刻认识加强社会组织党建工作的重要意义。
1.社会结构深刻变化的新形势下，加强社会组织党建对于巩固和扩大党的执政基础具有重要意义。随着社会主义市场经济的发展，我国社会结构发生深刻变化，新社会阶层得到发展，社会利益格局日趋多元化。如何更好地团结和凝聚各社会阶层和群众投身中国特色社会主义事业，是新时期党的工作面临的重要课题。社会组织涉及面广，会员众多，据不完全统计，目前全国约7万家行业协会商会联系会员2000多万家（含个体工商户），4万多家学术性社团汇聚专家学者500多万人，各类农村专业经济协会联系农户2000多万户，律师协会、注册会计师协会联系全国23万律师、25万注册会计师。这些社会组织可以反映不同群体的利益诉求，成为民生需求的“扫描仪”、诉求表达的“传感器”，成为党和政府联系不同方面群众的桥梁纽带，是我们党可以依靠并且能够发挥作用的重要力量。加强社会组织党建，不断扩大党在社会组织中的组织和工作覆盖，增强党在社会组织领域的影响力和凝聚力，充分调动广大社会组织的智慧和力量，特别是通过社会组织做好新社会阶层的工作，党的群众基础才会更加坚实，执政基础才会更加牢固。
2.公共服务和社会治理任务日益繁重的新形势下，加强社会组织党建对于创新社会治理体制具有重要意义。近年来，随着人民生活水平的不断提高和城镇化、老龄化进程的加快，社会公共服务需求迅速增长且日趋多样化，以往那种单一依靠政府直接提供公共服务的模式越来越难以满足人民群众日益增长的多样化公共服务需求。同时，随着社会公众从“单位人”到“社会人”的变化和人口流动性的增大，单一依靠行政力量直接面对分散化的个人，很难实现有效的社会治理。社会组织以其非营利性、专业性、公益或互益性等特点，在提供多样化公共服务、引导群众理性有序协商解决矛盾冲突等方面，都具有独特优势，是协助政府提供公共服务的“生力军”、促进社会协商的“润滑剂”和调解社会矛盾的“减压阀”。做好社会组织党建工作，加强党对社会组织的领导，更加广泛地凝聚广大社会组织的力量，对于激发社会组织活力、更好发挥社会组织在创新社会治理中的积极作用具有重要意义。
3.推进社会组织管理制度改革的新形势下，加强社会组织党建对于促进社会组织健康有序发展具有重要意义。社会组织改革发展是中国特色社会主义事业的有机组成部分，必须保证正确的发展方向。当前我国部分社会组织还存在这样或那样的问题，少数社会组织内部建设不规范、自律性较差、诚信度不高、服务意识不强，个别社会组织受利益驱使走上歧路，乱发牌子乱收费的行为还时有发生。特别是面对复杂多变的国际形势，面对西方敌对势力的渗透，有的社会组织可能会受到境外势力影响，在大是大非面前迷失方向，对此需要予以高度警惕，加强对社会组织和境外非政府组织的管理，引导其依法开展活动。十八届二中、三中全会都明确提出改革社会组织管理制度，管理制度改革后成立登记的门槛将会有所下降，事中事后监管的责任将显著加重。新形势下，要促进社会组织健康有序发展，除了提高依法监管能力、拓宽社会监督渠道和强化社会组织自律之外，加强社会组织党建是一条重要的管理途径。建立和完善社会组织党组织，充分发挥党组织在宣传群众、动员群众、依靠群众中的政治优势，有利于及时发现和解决社会组织发展中的新情况、新问题，确保社会组织沿着正确的发展方向前进。
三、进一步加强社会组织党建工作的几点思考
加强社会组织党建工作既需要抓好党组织组建，提高党的组织和工作覆盖，也需要加强社会组织自身建设和党组织能力建设，促进社会组织党组织真正发挥作用，更需要加强党对社会组织工作的领导，将社会组织培育成为党领导下的促进社会治理创新的重要主体和社会主义现代化建设的可靠力量。具体来看，我想需要从以下几个方面加以努力。
1.推进社会组织改革发展，夯实党建工作基础。社会组织健康发展是社会组织党建工作的基础和落脚点。当前我国社会组织发育不足、行政化倾向较为严重、兼职人员多、从业人员职业化水平不高等现实问题，也是造成社会组织党建基础薄弱的重要原因。加强社会组织党建，必须加快推进社会组织改革。中央已经明确，对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行直接登记，成立这些社会组织，可直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意；对行业协会商会，要求在职能、机构、人员、财务、资产等方面与行政机关脱钩，同时引入竞争机制，探索一业多会。要贯彻中央精神，加快推进社会组织管理制度改革，减少不必要的行政审批，促进政社分开、依法自治，激发社会组织活力。要落实国务院去年出台的关于政府向社会力量购买服务的指导意见，加大政府向社会组织购买服务力度。要进一步完善社会组织人才队伍建设、税收优惠等方面政策，优化发展环境，促进社会组织提升实力，提高从业人员素质和职业化水平。还需要尽快明确社会组织党组织功能定位，更好发挥社会组织党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。
2.理顺社会组织党建管理体制，落实党建工作责任。社会组织党建工作需要与管理制度改革统筹考虑。对于四类实行直接登记制度的社会组织，由于没有了业务主管单位，需要明确新的党建工作责任主体。现有的几种社会组织党建管理模式各有千秋，但从推进工作的力度、可持续性和改革的协同性考虑，天津、山东、宁夏等12个省依托民政部门成立社会组织党工委的做法值得借鉴。这一模式适应直接登记、分级负责的社会组织登记管理制度，可以将党建工作与管理工作有机结合，有利于在四类社会组织直接登记、改变原有党建责任主体后，做到顺利承接。结合社会组织管理业务工作推进社会组织党建，是民政部门的一个特点和优势。山东、广东等地“四个同步”的做法（即社会组织登记与党组织设立同步审批，社会组织自身建设与党组织建设同步年检，社会组织负责人换届与党组织负责人换届同步调整，社会组织与党组织创先争优活动同步开展），河北、天津等地“双报双推”的经验(即在社会组织登记申报和年检申报时，推动具备条件的社会组织建立党组织，推动已建立的社会组织党组织发挥作用)，都取得了良好效果。对于继续实行双重管理体制的社会组织，党建工作原有框架需要继续发挥作用，组织部门抓总指导，业务主管单位主要负责，民政部门积极配合，同时探索改进各方的分工和工作机制。
3.创新社会组织党建工作方式，提高党建工作科学化水平。社会组织种类繁多，活动领域覆盖广泛，人员构成多种多样，工作方式灵活多变。需要根据社会组织的特点和实际，探索党建工作规律，创新党的组织方式、活动方式和党员管理方式。要改变重“建党”轻“党建”的做法，不能片面追求提升党在社会组织中的组织覆盖而忽略了党组织工作的有效开展。根据社会组织党员少的特点，需要更加注重从社会组织中培养积极分子和发展党员，及时将政治素质好、业务能力强的人员，吸收到党组织中来。根据社会组织兼职人员多的特点，需要进一步探索兼职党员过双重组织生活制度，解决“有党员无组织”和“口袋党员”的问题。可以推广山东探索的“一方隶属、多重管理、全程作用”的“兼合式”党组织设置方式，把兼职党员纳入社会组织中建立党组织。根据社会组织规模小、分布散的特点，可以灵活采取联合组建方式，借鉴一些地方一些行业探索的组建行业党委的方式，发挥一些联合性社会组织在同行业、同领域社会组织党建中的枢纽作用；在社会组织聚集的区域，依托社会组织服务中心或孵化基地等机构建立党组织，统一规划建立区域性党员活动中心，发挥其辐射作用。
4.加强教育引导，保证社会组织正确发展方向。可以采取一些地方探索的“双培”机制，将社会组织中的业务和管理骨干培养成党员，将党员培养成社会组织骨干，强化党在社会组织中的工作基础。要促进社会组织党组织在社会组织建设中发挥作用，监督引导社会组织建立健全内部治理机制，完善各项规章制度，严格依法依章程开展活动，提高自律性和诚信度，杜绝违法乱纪行为的发生。要在社会组织中深入宣讲和全面贯彻党的路线方针政策，引导社会组织服从服务于党和国家工作大局，成为党和政府推进中国特色社会主义事业的可靠助手，引导广大社会组织成员坚持党的领导，坚定走社会主义道路的信心和决心。要加强对社会组织负责人的教育培训，用党的先进理论武装社会组织负责人队伍。近年来我们已经重视了这方面的工作，通过“中央财政支持社会组织参与社会服务”项目支持地方登记管理机关和社会组织开展培训，平均每年培训社会组织负责人1万多人；2012年我们还会同中组部举办了首批全国社会组织党组织书记示范培训班，各地参照这一做法，仅当年就举办130多期党建培训班，培训党组织负责人15000多人。今后还可以探索将社会组织党组织负责人培训纳入党员教育培训体系，依托各级党校、行政学院、社会主义学院以及各地各部门干部学院开展培训，推进培训的经常化、正规化。
5.加强党的领导，确保社会组织党建工作落到实处。做好社会组织党建工作，关键在于加强和改进党对社会组织工作的领导。近年来一些地方党委政府把社会组织发展、管理和党建等工作摆到重要位置，建立了社会组织工作领导小组、联席会议等工作机制，把社会组织发展纳入经济社会发展总体规划和政府绩效考核体系，积极探索适合社会组织健康有序发展的管理思路，社会组织改革发展取得很大成效。这些做法和经验值得推广。要推动各级党委政府关心、重视社会组织党建工作，落实对社会组织党组织工作经费税前列支、财政支持、党费拨返等政策，确保社会组织党组织有活动场所和活动经费。关心社会组织党务工作者，为他们放手工作创造良好环境。在各级党代表中增加社会组织党代表的比例，在党组织和党员评选先进、表彰奖励等方面，让社会组织党组织和党员可以平等享受政治荣誉。
[作者简介] 窦玉沛,民政部副部长。
（文章来源：行政管理改革）
