关于呈送全省法院行政审判“白皮书”的报告

广东省高级人民法院

粤高法［2009］403号                                                签发人：徐春建

关于呈送全省法院行政审判“白皮书”的报告

省人大常委会：

根据最高人民法院《关于在全国法院开展行政审判“白皮书”活动的通知》的要求，我院对2008年全省法院审理行政案件的基本情况、案件反映部分行政机关在执法和应诉方面存在的问题，以及如何进一步提高我省行政机关依法行政水平等方面进行了调研分析，撰写了《广东省高级人民法院2008年全省法院行政案件司法审查情况报告》（简本及正本各一份）。现将该报告呈上，请审阅。

特此报告。

二○○九年十月二十八日

广 东 省 高 级 人民 法 院

2008年全省法院行政案件司法审查情况报告（简本）

为推进法治广东建设，加快依法行政进程，充分发挥司法与行政良性互动机制在预防、化解行政争议，维护社会和谐稳定中的积极作用，广东省高级人民法院对2008年全省行政案件的基本情况、案件反映部分行政机关在执法和应诉方面存在的问题等进行了梳理分析，并简要汇报如下：

一、2008年全省行政诉讼和非诉行政执行工作基本情况

1 、进入司法程序的行政争议数量稳步上升。 2004-2008年，我省受理一审行政案件数量逐年稳步上升，位于全国前列。2008年全省新收一审行政案件5852件，列全国第4位，较2007年小幅增长2.43%。珠三角地区法院收案数较多，占总数78．93%，基本与全省各地经济、社会发展水平的差异性保持一致。收案数量的持续增长，表明我省法治环境总体上较好，救济渠道畅通，群众愿意选择理性、和平方式表达诉求。

2 、民生案件超过八成。 在2008年度一审受理的5852件行政诉讼案件中，劳动和社会保障、资源、城建、公安、“外嫁女”、计划生育等涉及人民重大财产、人身利益的民生案件共4853件，占全年新收案件数的82.93%，延续了多年来的主导格局，突出体现了行政审判在保障民生，促进“官”、“民”和谐方面的积极作用。

3 、被告尤其是基层行政执法部门一审败诉率回升，且高于全国平均水平。 2008年审结一审行政案件5590件，其中行政机关败诉928件，占16.60%，同比上升3.82个百分点，在2007年大幅下降后重拾升势，且高出全国同期平均水平5.11个百分点。和兄弟省市横向比较，行政机关败诉率也明显高于上海、江苏和浙江。

另外，在行政机关败诉的各类案件中，败诉率高于各类案件平均水平的案件类型主要有：以乡镇政府、街道办为被告的“外嫁女”案件、房屋登记案件、土地案件、工商案件、规划案件，说明基层行政执法部门的依法行政意识和执法水平亟待提高。

4 、和 解撤诉率总体上呈上升趋势，案结事了效果明显。 近年来，在各级政府和行政机关的大力支持下，全省法院创新行政审判工作方式，积极协调，促成当事人和解撤诉，撤诉率总体上逐年上升。2008年和解撤诉案件占结案总数的28.78%。全国和我省各类案件的审判实践证明，行政机关对于促进案件协调和解，做到案结事了具有举足轻重的作用，即凡是行政机关能够放低姿态，平等对待行政相对人的，案件协调和解的几率就会大大增加，可以有效地降低行政机关败诉的风险。

5 、行政 机关申请法院强制执行成功率有所下滑。 2008年全省法院共审查完结行政强制执行申请23310件，裁定准予执行22015件，裁定不予执行1295件，准予强执率（即行政机关申请成功率）为94.44%，较2007年下降1.56个百分点，这是2005年以来的第3次下跌。准予执行率逐年走低，表明申请法院强制执行的行政行为中，被法院裁定认定明显违法的比例有所升高，行政执法的质量下滑值得引起有关机关的注意。

二、我省行政机关在执法和应诉方面存在的问题

我国行政诉讼法颁布实施即将二十年，经过多年的“民告官”实践，我省行政机关行政执法水平和应诉能力总体上有了明显的提高，依法行政意识明显得到强化，部分行政机关（如公安、工商、海关等）与行政管理对象的矛盾明显缓和，行政机关参与行政诉讼的观念有了明显转变。具体表现为：绝大多数行政机关能够遵循“先取证，后裁决”的行政原则，依法收集调查证据，并在法定期限内向法院提交证据的意识不断增强。绝大多数行政机关摒弃了怕当被告、怕出庭应诉、怕败诉的传统观念，行政机关及相关领导不当干预行政诉讼的现象逐步减少，理解和支持行政诉讼的现象显著增加。大部分行政机关能主动加强与法院的联系和沟通，大部分行政机关对解决行政争议的重视程度不断提高。近年来，原告接受法院协调和解方案、主动向人民法院撤回起诉的案件有所增加，正是包括行政机关在内的参与诉讼各方共同努力的结果。

但是，经过调研分析，我们认为我省部分行政机关在行政执法和应诉方面仍不同程度地存在一些问题和不足。

（一）行政执法工作中存在的主要问题和不足

1 、依法行使职权方面存在的问题

（1）部分行政机关行政职权划分不明晰。职权划分不明晰的问题有的历来已存在，有的则是因职权划分不断调整引起，有的职能部门错误地认为，部门职能调整前的行政行为与己无关，不愿出庭应诉。（2）超越职权。实践中常见的现象是人民政府的办公室或行政机关的内设机构以自己的名义对外作出批复或者处理意见。另一种越权现象是某一行政机关行使了其他机关的职权。（3）不依法履行职责。主要表现一是一些行政机关无正当理由拒绝履行其法定职责，二是一些行政机关未完整履行法定职责，三是一些行政机关未在法定期限内履行法定职责，四是一些行政机关未依照法律规定的方式履行其法定职责。（4）滥用职权。主要是一些行政机关在其职权范围内不合理、不正当地行使权力，形式上或程序上貌似合法但实际上与人民群众的合理期待，与实质正义背道而驰。

2 、证据意识和举证能力存在欠缺

“依法行政”要求行政机关做出任何行政行为必须做到有理有据，行政诉讼法也明确规定，行政机关应对被诉行政行为的合法性和基础事实的真实性负完全的证明责任。司法实践中，我们发现，正是部分行政机关在证据意识和举证能力方面存在欠缺，导致部分案件出现了败诉的结果。具体表现一是一些行政机关未能准确认定违法主体，即作出行政处罚等行为，导致错列行政相对人；二是一些行政机关对相关证据审查把关不严，导致其做出的行政行为缺乏事实根据；三是一些行政机关证据运用能力不强，例如有的行政机关收集证据合法、完整，但根据证据并不能推导出其所认定的相关事实；四是一些行政机关不依法履行举证责任，被诉行政行为被视为没有相应的证据证明。

3 、法律、法规适用能力有待提高

在查清事实的基础上准确适用法律、法规，是依法行政的重要环节。但是，在行政审判实践中，我们发现部分行政机关，尤其是基层行政执法机关的工作人员法律适用能力有待提高，其表现要么是对法律、法规的精神领悟不透彻，无法正确地将事实与法律连结起来，要么是根本无法找到与事实相契合的规定，张冠李戴。具体表现一是具体行政行为缺乏法律依据，二是一些行政行为在欠缺法定条件的情况下适用法律或者擅自附加不当的条件，三是理解适用法律错误或者不全面，四是适用法律、法规和规章不明确、不具体，五是没有适用合法的规范性文件，六是处理结果明显不合理。

4 、执法程序的合法性和严谨性存在不足

正当程序是依法行政的重要内容，特别是法律、法规已明确规定程序内容的情况下，行政机关必须严格遵守，否则即可能在行政诉讼中败诉。总结2008年度的案件审理情况，行政机关在执行行政程序方面存在的不足主要表现在以下四个方面：一是一些行政机关未严格依照法定步骤、方式行使行政职权；二是一些行政机关未依法及时全面履行调查、审查、记载等程序义务；三是一些行政机关违反“先取证，后裁决”的基本原则；四是一些行政法律文书制作和送达不规范。

（二）行政机关在应诉工作中存在的问题和不足

诉讼是公民、法人和其他组织与行政机关解决行政争议的主要平台，除案件本身的事实以外，积极应诉的意识和能力也是决定行政机关能否在诉讼中立于不败之地的重要因素，故应诉意识的增强、应诉能力的提高是行政机关必须着力解决的课题。司法实践中发现行政机关在应诉中仍存在以下问题：1、应诉规则缺失或落实效果不佳；2、部分行政机关对行政审判的认识存在偏差，应诉的主动性、积极性不够；3、部分行政机关应诉能力不足；4、部分行政机关不及时履行生效裁判，不从败诉案件中吸取经验和教训。

三、进一步提高依法行政水平，预防和化解行政争议的几点建议

（一）转变执法理念，正确处理好注重行政效率与依法行政的关系。

（二）强化法律意识，进一步提高执法水平。主要包括：强化程序意识、证据意识，注重执法的实体公正；重视发挥法制机构在行政决策和行政执法中的作用；规范行政执法法律文书。

（三）建立和健全与法院的良性互动机制。主要内容：一是制订政府应诉和执行规则，规范应诉和执行行为；二是推动行政机关领导出庭应诉；三是在行政机关法制部门与法院行政审判庭普遍建立沟通协调机制的基础上，建立政府主管领导和法院主要领导之间的高层定期沟通机制；四是重视司法建议，建立健全落实反馈机制。

（四）完善行政机关政绩考核和责任追究机制，充分发挥行政审判促进行政机关及其工作人员依法行使职权的作用。

广 东 省 高 级 人 民 法 院

2008年全省法院行政案件司法审查情况报告（正本）

为推进法治广东建设，加快依法行政进程，充分发挥司法与行政良性互动机制在预防、化解行政争议，维护社会和谐稳定中的积极作用，广东省高级人民法院对2008年全省行政案件的基本情况、案件反映部分行政机关在执法和应诉方面存在的问题等进行了梳理分析。

一、2008年全省行政诉讼和非诉行政执行工作基本情况

1 、进入司法程序的行政争议数量稳步上升。 2004-2008年，我省受理一审行政案件逐年稳步上升，位于全国前列。2008年全省新收一审行政案件5852件，列全国第4位。珠三角地区法院收案数较多，占总数78．93%。收案数量持续增长，表明我省法治环境较好，救济渠道畅通，群众愿意选择理性、和平方式表达诉求。

图表1  广东省一审行政案件数：2004-2008

2 、民生案件超过八成。 在2008年度一审受理的5852件行政诉讼案件中，劳动和社会保障、资源、城建、公安、“外嫁女”、计划生育等涉及人民重大财产、人身利益的案件共4853件，占全年新收案件数的82.93%，延续多年来案件类型分布的主导格局。其中，公安案件新收1109件，下降15.67%；劳动和社保案件新收1010件，下降24.29%；土地案件新收806件，增长29.79%；房屋登记案件新收444件，增长31.36%；以乡镇政府为被告的“外嫁女”案件新收441件，增长37.81%；林业案件新收279件，同比增长59.43%；拆迁案件新收176件，增长18.12%；工商案件新收159件，下降22.06%；规划案件新收119件，下降8.46%；计划生育案件新收53件，增长278.57%；环保案件新收48件，增长17.07%。各类案件的升降幅度较明显，说明社会热点问题随着社会、经济的发展存在游移不定的情况，一些传统的案件多发领域如公安、工商、规划等，因为管理手段日趋成熟，法治意识日益增强，案件多发态势得到了控制；而涉及到基层政府的管理领域，因为依法行政意识仍不够强，矛盾聚集点不容易疏解等因素，案件呈明显的上涨趋势，如“外嫁女”案件、山林土地案件、计划生育案件等等，值得引起注意。

图表 2  广东省2008年度10类主要民生行政案件占比

3 、被告一审败诉率回升，且高于全国平均水平。 2008年审结一审行政案件5590件，其中行政机关败诉928件，占16.60%，同比上升3.82个百分点，在2007年大幅下降后重拾升势，且高出全国同期平均水平5.11个百分点。和兄弟省市横向比较，行政机关败诉率也明显高于上海、江苏和浙江。

图表 3  我省行政诉讼被告一审败诉率：2004-2008

图表 4  2008年各地政府的一审败诉率

4 、行政执法部门一审败诉率、胜诉率分析比较。 2008年，劳动和社保案件一审败诉率仅14.13%，连续5年低于各类行政案件平均水平（2008年度平均败诉率为16．60%）。败诉率高于各类行政案件平均水平的案件类型主要有：以乡镇政府、街道办为被告的“外嫁女”案件、房屋登记案件、土地案件、工商案件、规划案件。

部分类型案件的政府败诉率虽然较低，但行政行为得到法院肯定性评价的比例（胜诉率）也不高。例如计划生育案件，败诉率在我省10类主要行政案件中最低，但胜诉率也排在倒数第2位。公安、拆迁案件的败诉率虽然低于全省平均水平，但胜诉率也低于全省平均水平。之所以出现败诉率不高，胜诉率也不高的情况，是因为较高的协调和解率起到了关键作用。在司法统计中，通过协调和解方式解决的行政案件，既不作为行政机关败诉案件统计，也不作为行政机关胜诉案件统计。

图表 5  广东10类主要行政案件行政机关一审败诉率

跨年度对比一审胜诉率发现，2008年各部门执法水平进一步分化。劳动社保、环保部门执法水平进一步提高，表现在劳动和社保类案件一审胜诉率同比上升15.5个百分点，环保案件也较2007年上升了10.59个百分点。另一方面，土地案件胜诉率下降15.73个百分点，“外嫁女”案件下降10.59个百分点，房屋登记案件下降0.61个百分点。

图表 6  广东10类主要行政案件行政机关一审胜诉率

5 、和 解撤诉率总体上呈上升趋势，案结事了效果明显。 近年来，在各级政府和行政机关的大力支持下，全省法院创新行政审判工作方式，积极协调，促成当事人和解撤诉，撤诉率总体上逐年上升。2008年一审程序中裁定准予原告撤回起诉1455件（占一审结案总数的26.03%），二审程序中准予撤回上诉154件，一、二审程序中准予撤诉合计1609件，占一审结案总数的28.78%。

图表 7  广东行政争议和解撤诉率：2004-2008

全国和我省各类案件的审判实践证明，行政机关对于促进案件协调和解，做到案结事了具有举足轻重的作用，即凡是行政机关能够放低姿态，平等对待行政相对人的，案件协调和解的几率就会大大增加，可以有效地降低行政机关败诉的风险。

图表 8  2008年各地一审撤诉率和政府败诉率对比

我省8类主要行政案件的一审撤诉率总体上也证明了这一点。

图表 9  广东8类主要撤诉行政案件的一审撤诉率与败诉率

6 、 行政机关申请法院强制执行成功率有所下滑。 多年来，全省法院每年均受理、审查并执行数倍于行政诉讼案件的非诉行政执行案件，绝大多数申请的具体行政行为经审查均被裁定准予执行，依法实现了行政执法的效果，有力地维护了行政执法的权威。但近年来，被裁定准予执行的案件比例有所下降。2008年全省法院共审查完结行政强制执行申请23310件，裁定准予执行22015件，裁定不予执行1295件，准予强执率（即行政机关申请成功率）为94.44%，较2007年下降1.56个百分点，这是2005年以来的第3次下跌。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十五条的规定，明显违法的行政行为，法院应裁定不准予执行。因此，准予执行率逐年走低，表明申请法院强制执行的行政行为中，被法院裁定认定明显违法的比例有所升高，行政执法的质量下滑值得引起有关机关的注意。

图表 10  广东行政机关申请法院执行情况：2004-2008

图表 11  广东行政机关申请法院执行的成功率：2004-2008

二、我省行政机关在执法和应诉方面存在的问题

我国行政诉讼法实施即将二十年，经过多年的“民告官”实践，我省行政机关行政执法水平和应诉水平总体上有了明显的提高，依法行政意识明显得到强化，部分敏感行政机关（如公安、工商、海关等）与行政管理对象之间的矛盾明显缓和，行政机关参与行政诉讼的观念有了明显转变。

首先， 绝大多数行政机关能够遵循“先取证，后裁决”的行政原则，依法收集调查证据，并在法定期限内向法院提交证据的意识不断增强。程序观念逐步树立，程序合法的重要性已被广大行政执法人员逐步认识和接受。

其次， 绝大多数行政机关摒弃了怕当被告、怕出庭应诉、怕败诉的传统观念，行政机关及相关领导不当干预行政诉讼的现象逐步减少，理解和支持行政诉讼的现象显著增加。据我们了解，一些行政机关的领导如海丰县政法委书记、县公安局长作为法定代表人还亲自到县法院出庭应诉，既体现了对法院行政审判工作的理解和支持，也使原告体会到其诉求和权益得到了重视，对缓解“官”“民”之间的紧张对立情绪大有裨益。

复次 ，大部分行政机关能主动加强与法院的联系和沟通，执法中碰到疑难问题主动找法院咨询，作出重大决策或者准备进行大规模执法行动前先征求当地法院行政审判庭的意见，事前作好调研和准备，力图最大限度地降低败诉的风险，提高依法行政的能力和水平。发生诉讼案件后，多数行政机关能积极支持和主动配合人民法院的审判工作，并把参与行政诉讼作为提高执法水平的途径之一。

最后， 大部分行政机关对解决行政争议的重视程度不断提高。在诉讼实践中，大部分行政机关对行政争议给予了高度重视，在诉讼前或诉讼中能积极配合法院的协调和解工作，主动提出解决纠纷的措施，如与行政相对人主动加强沟通，对违法或不适当的行政行为加以修正，从而赢得行政相对人的配合与谅解，对于促进案结事了起到了关键的作用。近年来，原告接受法院协调和解方案、主动向人民法院撤回起诉的案件有所增加，正是包括行政机关在内的参与诉讼各方共同努力的结果。

但是，经过调研分析，我们认为，我省部分行政机关在行政执法和应诉方面仍不同程度地存在一些问题和不足。

（一）行政执法工作中存在的主要问题和不足

根据我国行政诉讼法的规定，人民法院对具体行政行为进行合法性审查。行政机关在行使行政权力过程中，只有在法定职权范围内及时依法履行法定职责和义务，做到认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，不滥用职权，才能得到人民法院的支持。通过对2008年我省行政机关涉诉案件的分析，行政机关在行政执法工作中存在的主要问题表现在以下几个方面：

1 、依法行使职权方面存在的问题

（1）部分行政机关行政职权划分不明晰。 近年来，一些地方政府机构进行了改革，政府职能部门权限多次调整并且设立临时机构，导致部分行政机关之间的职权划分不明确。在行政诉讼中发现，有的职能部门认为改革调整前作出的行政行为与己无关，不愿出庭应诉。这一现象在部分地区的国土资源局、规划局、建设局和房地产登记中心之间时有出现。如某市政府为实施城中村改造而成立了“区改造城中旧村建设文明社区领导小组”，并抽调各单位人员临时组成领导小组下设的办公室——“改建办”。在落实改建政策过程中，部分行政行为以“改建办”的名义作出，部分行政行为以国土资源局的名义作出。由于“改建办”不具有承担行政行为后果的独立主体资格，导致实践中相关行政行为后果的承担主体不明晰，市政府、区政府、国土部门、改建办都曾成为原告起诉的对象，而政府和相关部门对于责任的承担互相推诿，不主动向法院说明相关职责分工和主体资格，导致行政相对方一再变更被告，这种现象不利于政府树立威信，也不利于解决具体的行政争议。

（2） 超越职权。 超越职权是指行政机关或其工作人员在法律规定的权限范围之外或者在授予和委托的权限范围之外行使权力，违反了职权法定原则，是违法行政的主要形式之一。实践中常见的现象是，人民政府的办公室或行政机关的内设机构以自己的名义对外作出批复或者处理意见。如（2008）粤高法行终字第34号案中，佛山市人民政府办公室以自己名义作出的强拆批复行为即被判决确认无效。另一种越权现象是某一行政机关行使了其他机关的职权。如（2008）穗中法行终字第566号案中，广州市荔湾区花地街道办事处工作人员违法连续限制计生对象人身自由，被判决确认违法并做出国家赔偿。又如（2008）博法行初字第108号案中，博罗县公庄镇人民政府在林地确权处理决定中越权认定县政府核发的《自留山证》无效，并据此作出确权处理决定，被依法判决撤销等。

（3） 不依法履行职责。 法律赋予行政机关的职权同时也是行政机关的法定职责。行政不作为是指行政主体因法律赋予其职权而负有某种积极作为的法定义务，在无正当理由的情况下，拒绝履行法定义务或者超过法定期间、合理期间消极不作为的行政违法行为。行政不作为主要体现在以下几个方面：

一是行政机关无正当理由拒绝作为。 即行政机关对申请人的申请作出明确的拒绝答复，但拒绝理由和结果不符合法律的规定。如（2008）海法行初字第8号案中，汕尾市公安局城区分局拒绝确认原告魏某的行为属于见义勇为，经审查，与区、市两级人民政府此前的认定相矛盾，拒绝确认的理由不成立，故被判决履行确认职责。又如（2008）阳中法行终字第9号案中，原告蓝某申请阳春市劳动和社会保障局作出工伤认定，该局以原告超期申请为由不予受理，经审查，该局认定原告超期申请缺乏事实根据，理由不成立，故被判决受理原告的申请等。

二是行政机关未完整履行法定职责。 法律、法规就某一行政领域赋予行政机关一系列职权，共同规范行政机关在该领域内应行使的权力和职责。行政机关应依法全面履行法定职责，未履行或部分履行法定职责的也构成行政不作为。如（2008）深中法行终字第7、8、9、10号案中，深圳市南山区城管局接到朗景园业主李某等人的举报后，虽然进行了立案、调查等工作，但未作出处理决定，未能完整履行其法定职责，构成行政不作为，被判决限期履行职责。又如（2008）越法行初字第167号案中，广州市越秀区社保基金管理中心受理吴某的投诉后，未能全面调查并依法制作调查材料即作出稽核结论，对吴某投诉的相关内容亦未告知处理结果和理由，构成行政不作为，被判决重新作出处理等。

三是行政机关未在法定期限内履行法定职责。 出于行政效率以及及时保护公民、法人和其他组织合法权益等因素的考虑，法律、法规对行政机关履行法定职责往往会规定一定的期限，行政机关应当在法定期限内履行法定职责。即使法律、法规没有规定特定的履行职责期限，行政机关也应根据客观情况在合理期限内履行，否则均将构成行政不作为。如（2007）深中法行终字第110号深圳市宏宝实业有限公司诉龙岗区规划局一案中，由于《深圳市城市规划条例》第四十一条第一款第二项明确规定，规划行政管理部门应在受理申请后，按照城市规划的要求进行审议，在40日内予以答复，但龙岗区规划局在接到深圳市宏宝实业有限公司的行政许可申请后，并未在法定的40日期限内作出答复，构成行政不作为。又如（2008）越法行初字第177号案中，广州市国土和房管局未按物权法的规定对李某复印房屋产权资料的申请作出处理和答复，构成行政不作为，被判决限期履行职责。

四是行政机关未依照法律规定的方式作出相应处理。 在法律对行政职权的行使方式作出明确规定时，行政机关应当依照法律法规规定及时行使职权并作出相应的具体行政行为，否则亦将构成行政不作为。如某些法律法规或者规章规定行政机关必须以书面形式答复当事人，而实践中行政机关却只作口头答复，不符合形式要求，一旦被起诉到法院，就将被认定为不履行法定职责。如在(2008)深中法行终字第79号文全娣诉宝安区公安分局一案中，宝安区公安分局作出的《行政处罚决定书》只认定了沈志超将沈婉梅打致轻微伤的事实，而对文全娣与沈志超纠纷未作任何事实认定，亦未作出相应处理结论，不符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条所规定的处理方式，故不能认定宝安区公安分局已依法履行其职责等。

（4） 滥用职权。 滥用职权是指行政机关作出的具体行政行为不符合法律赋予该项权力的目的，也指行政机关在其职权范围内不合理、不正当地行使该项权力。司法实践中，我们发现部分行政机关滥用职权的现象仍然时有发生。如（2008）清新法行初字第3、4、5、6、7、8号六宗案件中，清远市清城区公安分局在配合水行政部门治理北江清远段违法采砂期间，在扣押六艘涉嫌非法采砂船的同时，在没有法律依据的情况下收取六艘被扣船只每艘5000元“治安经费”，被判决确认违法，退回收取的款项。又如（2007）粤高法行终字第109号案中，在劳动部门和法院生效判决均认定死者谭某系因工伤死亡的情况下，罗定市人民政府先后三次作出行政复议决定，以基本相同的事实和理由执意认定不属于工伤，均被法院终审判决认定为违法并判决撤销重作，最后才勉强作出行政复议决定，认定属于工伤。谭某之母以罗定市人民政府未按法院生效判决作出复议决定，导致其未能及时获得工伤补偿款等为由，起诉罗定市人民政府，要求赔偿几年的补偿款利息损失和精神损失。由于谭某之母要求赔偿的损失目前尚不属于我国《国家赔偿法》规定的赔偿范围，其诉讼请求被我院判决驳回，但罗定市人民政府的行政复议行为确有不当之处，既对司法判决有失尊重，同时也不利于树立其依法行使职权的法治形象。

2 、事实和证据方面存在的问题

事实清楚、证据充分是行政行为合法的基本前提，准确认定事实也是衡量行政机关依法行政水平的重要标准。通过总结，我们发现行政机关在认定事实方面的问题主要表现为：

（1）具体行政行为错列行政相对人。 在行政执法过程中，经过调查准确认定违法主体，是作出行政处罚的最基础工作，司法实践中，因未能准确列出违法主体而被撤销行政行为的现象时有发生。例如在（2007）粤高法行终字第113号案中，湛江市城市管理行政执法局在未查清究竟是某房地产公司还是业主违反规划的情况下，认定某房地产公司擅自改变楼房首层使用性质并施以处罚，被判决撤销。

（2）行政行为缺乏事实根据。 缺乏事实根据往往源于对相关证据审查把关不严。如登记类案件中，一些房管、国土、工商、交警等部门在作出房屋产权、土地使用权、股权、车辆过户等登记行为过程中，对有关的证据材料审查把关不严，导致登记错误。在（2008）湛中法行终字第68号案中，某县房管局审查不严，对同一房屋先后给三个不同的主体颁发了三本房屋产权证，导致引起连串的纠纷。在（2008）粤高法行终字第81号案中，某市国土局在登记发证时未审核土地转让合同原件，仅凭合同复印件作为权属来源依据，故被判决撤销。又如在一些房屋拆迁补偿裁决案件中，裁决机关采信了不合法的评估、鉴定结论，并据此作出的补偿裁决结果属于主要事实不清，往往被判决撤销重作。在（2008）粤高法行终字第43号案中，某市建设局将没有鉴定资格的人员作出的评估鉴定结论作为其作出补偿裁决的主要根据，该裁决行为因缺乏事实根据被判决撤销。再如一些劳动部门在职工工作年限审核确认案件中，违反证据规则采信证据，导致所作出的认定结论错误。在（2008）越法行初字第98号案中，广州市越秀区劳动和社会保障局在《早期离开市、区属国有集体企业人员一次性缴纳养老保险费申请表》中核定原告宋某在原企业的工作年限仅为10年1个月，经审查，该局作出上述核定结论的证据并非宋某离职的档案材料，而是宋某所属公司单方出具的证明，并且该证明与其他证据相矛盾，故被判决撤销重新作出核定结论。

（3） 行政机关对事实定性错误。 有的行政机关收集证据合法、完整，但根据证据并不能推定出其所认定的相关事实。如在（2008）深中法行终字第261号深圳市长城置业有限公司诉深圳市社保局一案中，该局收集的证据恰恰能够证明公司员工徐某系因履行工作职责而死亡，其死亡应被认定为工伤，但该局根据证据却认定其死亡并非工伤，属于定性错误。又如（2008）博法行初字第107号案中，“外嫁女”徐某对博罗县福田镇人民政府作出的《维权回复》不服，申请县人民政府行政复议，县人民政府认定镇政府的行为不属于行政复议范围并决定不予受理，但经审查，博罗县人民政府的上述认定不符合《行政复议法》关于行政复议范围的规定，被判决限期作出行政复议决定。

（4）行政机关不依法履行举证责任，被诉行政行为被视为没有相应的证据证明。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二、四十三条以及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，作为被告的行政机关应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提供作出具体行政行为的证据、依据，并提交答辩状，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。在（2007）湛中法行终字第6号案中，被告吴川市人民政府在一、二审期间均没有提供其作出具体行政行为的证据和依据，既不出庭应诉也不答辩，被诉的具体行政行为均被一、二审法院以没有证据为由判决撤销。我们认为，行政机关对其行政行为的合法性负举证责任，举证不能将承担不利后果，故行政机关在行政执法中一定要有较强的证据意识，发生诉讼后应依法及时履行举证责任，这样不仅有利于行政机关在诉讼中处于有利的诉讼地位，而且对树立行政机关的法治形象大有裨益。

3 、适用法律、法规方面存在的问题

（1）行政机关因认定事实不清导致适用法律错误。 认定事实清楚是正确适用法律的基础，实践中因认定事实不清导致适用法律错误的情形较多。在（2008）越法行初字第469号案中，广州市地税局以当事人超期申请行政复议为由不予受理复议申请，但经审查，当事人超期申请有正当理由，故被判决重新作出行政行为。在（2008）穗中法行终字第535号案中，省工商局认定被处罚人超期申请行政复议并决定不予受理其行政复议申请，但其在诉讼中未能举证证明行政处罚决定书何时送达被处罚人，同样属于认定事实不清导致适用法律错误。在（2008）越法行初字第112号案件中，广州市国土资源和房屋管理局作出收回闲置土地决定前，未按规定告知原告的听证权利，因此导致其认定闲置土地事实不清，并进而导致适用法律错误，被判决撤销等。

（2）行政机关作出的具体行政行为缺乏法律依据。 即行政机关在认定事实后未能正确适用相应的法律法规，而适用了与案件情形不符的规定甚至并未适用任何法律规定作出具体行政行为。如在（2008）深中法行终字第13号庄某诉深圳市国土局一案中，国土局认定庄某的房产项目存在违章情形，予以“内部查封”，但规范查封方式和原因的《深圳经济特区房地产登记条例》第二十条却并无“内部查封”的规定，故被诉“内部查封”决定因缺乏法律依据被判决撤销。

（3）在欠缺法定条件的情况下 适用法律或者擅自附加不当的条件。 一种现象是不当缩减了法定的条件。如（2008）越行法初字第383号案中，广州市住房公积金管理委员会在不具备法定条件的情况下核准某企业降低公积金缴存比例的申请，违反《住房公积金管理条例》的相关规定，故其核准行为被判决撤销。又如（2008）越法行初字第74号案中，广州市国土房管局在涉案建筑物未经规划验收合格的情况下核发房屋产权证，不当缩减了核发房屋产权证应当具备的法定条件，同样属于适用法律错误，发证行为被判决确认违法。另一种现象是不当附加了法定外的条件。如（2008）穗中法行终字第185号案中，增城市国土房管局对某房地产公司的颁发房屋预售许可证申请作出不予许可决定，但经审查，该不予许可决定的理由超出了《广东省商品房预售管理条例》第六条规定的办证条件，属于不当增加法定外条件，被判决重新处理。又如汕尾中院审理的（2008）汕中法行终字第16号案中，海丰县公安局下属的交警支队扣押了原告的货车，原告申请该局行政复议，该局认为只有司机（行政相对人）才有资格申请行政复议，故决定不予受理原告的复议申请。经审查，被告对行政复议申请人资格附加了不当的条件，属于适用法律错误，被判决依法受理原告的行政复议申请。

（4）理解、适用法律错误或者不全面。 一种现象是对法律理解、适用错误。如（2008）粤高法行终字第48号案，湛江、茂名两市联合作出的山林权属确权处理决定，对省内发生的山林纠纷适用了国发[1984]95号《关于调处省际山林权纠纷问题的报告》，属于适用法律错误。又如（2008）粤高法行终字第52号和第102号两案中，龙门县、仁化县政府分别以山林权属争议一方持有山林权证而另一方没有证或者权属争议双方八十年代已签订过协议为由，作出撤销调处立案或者不予立案的决定，均属于错误理解关于山林调处立案条件方面的法律规定，误将实体处理依据方面的规定当作调处立案条件方面的规定予以适用。另一种现象是理解、适用法律不全面，相关的纠纷没有得到彻底解决。如吴川市法院审理的（2008）吴法行初字第12号案中，湛江市坡头区政府作出的林地权属处理决定，只对争议地的使用权作出认定和处理，未对争议地的所有权进行处理，属于适用法律不全面。

（5）适用法律、法规和规章不明确、不具体。 正确适用法律不仅指选择了正确的法律，还包括正确适用了法律规定中具体的条、款、项、目。实践中，有的行政机关引用法律依据太笼统，所指不明。这一情形曾多次出现在珠海市国土资源局作出的收回土地的行政决定中。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，因公共利益需要、实施城市规划进行旧城区改建、土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满等五种情形，土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准可以收回国有土地使用权。但在（2008）香行初字第33号案、（2008）香行初字第48号案以及（2008）珠中法行初字第1号案中，珠海市国土资源局在其作出的收回土地使用权的决定中，只是笼统地根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定收回土地，而没有列明到底是因为公共利益还是因为其他原因收回土地，适用法律不明确。加上收地决定未详述收回土地的事由，导致行政相对人无从知晓收地的具体原因，不能有针对性地行使自己的陈述权和申辩权。

（6）没有适用合法的规范性文件。 符合上位法规定和精神的规范性文件应当得到适用，但在实践中有些行政机关并未很好贯彻这一法律适用原则。如1998年12月11日国土资源部作出的《国土资源部对收回被司法机关查封国有土地使用权问题的批复》明确规定，人民政府不能收回司法机关依法查封的、尚处于查封期间内的国有土地使用权；只有待查封期间结束后，才可以依法收回国有土地使用权。但在（2006）珠中法行终字第11号广州市某信用社等诉珠海市国土资源局收回国有土地使用权一案中，国土资源局在涉案土地使用权已被广州市中级人民法院查封的情况下，仍违反上述批复规定作出了收回用地决定，亦属适用法律错误。

（7） 处理结果不合理。 如（2008）湛中法行终字第83号案，某县规划建设局颁发的《建设工程规划许可证》占用了巷道的用地，行为结果明显不合理，被判决撤销。又如（2008）深中法行终字第367号案中，原告公司已经按劳动和社会保障部门的整改意见书积极履行了整改义务，劳动和社会保障部门仍然给予行政处罚，也属于适用法律错误的情形之一。

4 、执法程序方面存在的问题

行政程序一般指行政机关作出行政行为所应当遵循的步骤、方式和时空规定。程序除具有配合实体法律实施的功能之外，还具备保障公正性的价值。行政机关应当遵循法律法规明确规定的法定程序，没有法定程序规定时应当遵循正当程序。行政程序违法包括违反法定程序和违反正当程序。

在执法实践中，部分行政机关未能正确认识程序的价值，存在“重实体轻程序”现象。目前突出的表现是，一些地方的政府和行政机关仍习惯于“运动式执法”。如有的地方政府或行政机关一旦确定了一定时期的中心工作，就往往要求有关机关限期完成某项任务，接受任务的机关迫于工作压力，往往片面追求工作效率，有意无意地忽视正当程序的要求，这样做的结果是，“中心工作”一开始，行政纠纷就会接踵而来，人民法院收拾烂摊子既要维护法律的严肃性，又要顾及行政机关的面子，十分为难。

通过总结，我们认为程序方面的主要问题具体体现在以下几个方面：

（1）未严格依照法定步骤、方式行使行政职权。 一种现象是未依法履行告知、公告义务。如（2008）粤高法行终字第71号案中，罗定市政府向某村颁发被诉的《山林权证》，经审查，发证行为在权属来源方面缺乏有效证据，属于认定事实不清，而且仅公告20天，违反了发证前应当公告30天的规定，被判决撤销。又如（2008）粤高法行终字第87号案中，英德市政府、国土局应第三人申请颁发《国有土地使用证》，但其在诉讼中向法院提交的《地籍调查土地登记审批表》未经相邻宗地指界人签名，土地初始登记未经依法公告，代理人没有提交授权委托书及代理人资格身份证明，违反登记发证的法定程序，被判决撤销。另一种现象是在作出行政处罚决定前未听取行政相对人的辩解、未按规定进行听证。如（2008）惠中法行终字第52号案中，博罗县环保局作出被诉的行政处罚决定前，未将据以作出处罚的关键证据即工业废水监测报告送达被处罚人并听取其申辩意见，违反《行政处罚法》的相关规定，程序违法，被判决撤销。还有一种现象是未依法送达行政法律文书。如（2007）粤高法行终字第111号案中，广州市公安局天河分局向当事人送达行政处罚告知书时直接采取了公告送达方式，违反了公安部《公安机关办理行政案件程序规定》关于公告送达必须是在无法采取直接送达、留置送达或者邮寄送达等方式的情况下才可以采取的强制性规定，构成程序违法。再有一种现象是强制执行时没有通知当事人到场和妥善保管物品。如（2008）深中法行终字第195号、（2008）穗中法行终字第203号两案中，涉案的城管部门在实施强制拆除违章建筑过程中，未按规定在强制拆除十日前发出强制拆除通告、实施强拆时未通知当事人到场，或者没有对搬出的屋内物品进行清点、登记并代为临时保管等，均被判决确认违法。

（2）未依法及时全面履行调查、审查、记载等程序义务。 一种现象是未尽调查义务，当法律、法规规定行政机关在作出某一行政行为之前必须进行调查时，调查即为行政机关的法定义务，未履行该义务即有可能被认定违法。如（2008）粤高法行终字第6号案中，惠州市政府应第三人申请颁发《国有土地使用权证》，但在审查变更登记发证申请过程中，职能部门未按规定进行指界调查，对权属变更的内容和变更依据没有按法律规定尽审核义务，被诉发证行为主要证据不足、程序违法，被判决撤销重作。又如（2008）越法行初字第54号案中，广州市规划局荔湾分局应申请核发《建设工程规划许可证》时，未到现场放线、验线，违反了《广州市城市规划条例》关于发证程序的规定，被判决撤销。另一种现象是未尽审查义务。如（2008）深中法行终字第86号案中，深圳市工商局在原告不知情且欠缺变更登记要件的情况下，应某化妆品公司的申请，将原告变更登记为该公司的法定代表人，未尽谨慎审查的义务，变更登记行为被判决撤销。又如（2008）深中法行终字第154号和第256号两案中，深圳市国土房管局因未认真审阅申请登记的房产档案资料和申请资料，导致在前案中对同一房产办理了多次的抵押登记，在后案中错误将合作建房的房产产权仅登记归合作一方所有。第三种现象是未及时在权属档案中履行记载义务。如（2008）越法行初字第309号案中，广州市国土房管局接到人民法院协助执行通知书时未及时按规定办理查封登记，导致之后房屋产权人和买受人向该局申请产权转移登记时，错误地将人民法院已经依法查封的房产转移登记并发证给买受人，即属此例。

（3） 违反“先取证，后裁决”的基本原则。 “先取证，后裁决”是行政主体作出具体行为应遵循的一项基本原则。依照该原则，行政主体只能以其在作出具体行政行为时已收集的证据，而非事后收集的证据证明其已作出的行为合法，这一原则在我国行政诉讼领域演化为“被告不得进行事后取证原则”。有的行政机关未能很好地遵循这一原则，在作出具体行政行为之前没有充分收集调查证据，而是在事后或在当事人提出异议、提起诉讼的情况下再补充收集证据，以证明被诉行政行为的合法性，在诉讼中难以获得法院的支持。如在（2008）香行初字第15号工伤行政案中，珠海市香洲区劳动和社会保障局提交的工伤事故调查笔录，形成于工伤认定决定书之后，故该调查笔录为行政机关作出具体行政行为后自行收集的证据，不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据。

（4）行政法律文书形式不规范，内容不具体。 行政法律文书的表现形式有一些基本的要求，如有文头纸、恰当的标题、文号、事实、理由、依据、内容、时间和清晰端正的印章。但是实践中，有的行政决定文不对题，例如本身是一个决定，题目却是通知。有的行政机关针对公民、法人或其他组织的申请、投诉等作出对当事人有实际影响的处理结论，但不制作规范的决定文书，而是以一份简单的答复替代其行政法律文书。有的行政法律文书上只有一句话，“你的申请不符合有关规定，我单位不予批准（同意）”。诸如此类的情形即很有可能被确认违法。如（2008）越法行初字第90号案中，邓某向广州市公安局出入境管理部门申请赴港定居，市公安局仅在不批准申请材料通知书内“不批准原因”选项中的“其他”一项打勾，既没有向邓某说明不予批准的理由，也没有适用相关的法律法规，违反了《行政许可法》关于行政机关作出不予行政许可书面决定应当说明理由的规定，被判决撤销重作。又如（2008）香行初字第29号案中，珠海市劳动和社会保障局对于原告的退休申请仅用《办理结果通知》的形式向原告告知处理结果，没有事实认定、法律依据和救济途径的内容，同样被判败诉。

（二）行政机关在应诉工作中存在的问题和不足

1 、应诉规则缺失或落实效果不佳。 政府和行政机关积极应诉、规范应诉对于全方位提高行政应诉水平，妥善化解行政争议起着重要作用。由于《行政诉讼法》对于行政机关如何应诉的程序性规定比较简单，各地纷纷探索和制定了比较符合行政诉讼规律的行政机关应诉规则。例如广东省人民政府早于2000年10月10日就出台了《广东省人民政府行政应诉工作规则(试行)》，对本级政府下属行政机关派员应诉作出规定。我省珠三角地区的佛山、中山和东莞等市政府也先后于2004年、2007年出台类似规定。深圳市于2003年通过的《深圳市人民政府法律顾问工作规则》中更加明确规定，“特别重大的行政诉讼案件，有关行政机关的法定代表人应当出庭”等事项。但我省仍有不少地级市人民政府、县级人民政府和行政执法部门迟至今日仍没有制定相关应诉规则，这在一定程度上影响了行政应诉的质量，对于在行政诉讼中充分、依法阐明政府的主张、维护政府的诉讼权益、促进行政纠纷的顺利解决殊为不利。目前仍有不少行政机关只委托律师出庭参加诉讼，其本单位领导及工作人员基本上从不亲自出庭应诉，导致法庭不能全面查清涉及相关业务问题的案件事实，代理律师不能针对原告提出的问题作出合理的释疑，对行政机关在行政诉讼中争取胜诉殊为不利，特别是在本来可以协调和解的案件中错失和解的良机。另外，行政机关工作人员不出庭应诉，原告一方也往往感到失望，不利于疏导原告的不满和怨气。

2 、部分行政机关对行政审判的认识存在偏差。 在我国的民主与法制建设进程中，行政诉讼制度的确立具有重大的里程碑意义。但是，经过了二十年的实践，目前仍有部分行政机关不能全面认识行政诉讼的价值，对于已经发生的行政诉讼表现得不积极、不主动、无所谓，认为纠纷到法院了，责任也已经转到了法院，法院怎么判是法院的事。这就在一定程度上使得部分行政机关在诉讼前准备不足，诉讼中举证不充分，诉讼后不能及时总结经验教训，改进工作方法。当然，实践中也有些行政机关表现出另一种极端，即对行政诉讼结果过于紧张，在案件审理过程中通过各种方式向法院施加影响，不能正确看待败诉结果。

3 、 部分行政机关 应诉能力不足。 主要体现在：第一，有的出庭人员相关法律知识不够，在诉讼中不能较好地运用法律规定来证明被诉具体行政行为的合法性。第二，庭审技能不足。不能充分利用法庭这个舞台展现政府的责任、能力和形象，在与原告的对决中处处落于下风，显示出部分政府应诉人员在相关能力的培养上存在不足。第三，举证能力不强。举证在很大程度上关系着诉讼的成败，实践中部分行政机关把行政案卷悉数复印给法院且不注明各份证据要证明的事项，缺乏完整、有序的证据目录；有的行政机关提供的证据避重就轻，断章取义，损害了证据材料的真实性和关联性；有的行政机关甚至因各种原因不能在法定期限内举证而败诉。第四，运用协调手段化解纠纷的意识和能力有待提高。虽然《行政诉讼法》规定行政诉讼案件不适用调解，但当前中央和最高人民法院均对做好行政纠纷的协调和解提出了要求，最高人民法院为此还出台了《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，以规范行政和解撤诉工作。从调研中发现，与部分行政协调工作做得好的省市相比，我省行政诉讼案件的和解撤诉率还相对较低，原因之一就是部分行政机关对以协调方式化解行政纠纷缺乏思想准备，没有事先做好预案，协调过程中灵活性不够，方法不多。

4 、部分行政机关不及时履行生效裁判，不从败诉案件中吸取经验和教训。 我省行政机关总体上能及时履行生效裁判，但也有部分行政机关收到法院的判决后不重视，未及时履行判决载明的义务，引发新的纠纷。如莫某某与某区劳动与社会保障局工伤行政认定一案，法院判决要求区劳动与社会保障局六十天内重新作出工伤认定决定，而该局因工作疏忽在收到判决书一年半后才重新作出工伤认定决定，此期间莫某某又提起数个诉讼，加深了与涉诉各方的矛盾。有的中级法院反映，有些县级人民政府对生效的撤销重作判决长期不履行，有的案件至今已过六七年仍未重新作出山林确权处理决定。有的行政机关在案件败诉后，不总结败诉原因，以致于相同的错误在执法活动中重复出现。还有的行政机关不重视法院提出的司法建议，对法院书面提出并明确要求回复的司法建议书没有任何形式的回复。

三、关于进一步提高依法行政水平，预防和化解行政争议的几点建议

当前，受国际金融危机、我省经济结构调整和各项社会改革措施推进等因素的影响，涉及重点项目的土地征收、房屋拆迁、企业转制、劳动和社会保障等各个领域的行政争议均有持续增长的势头。而且，行政争议与其他社会矛盾集聚交汇，引发重大群体行政争议的风险也将增大。但是，在肯定我省行政机关依法行政工作取得长足进步的同时，我们必须承认，如果从行政诉讼的视角进行观察，就会发现我省行政机关在依法应对行政诉讼的意识、法制素养、能力等方面仍存在不少需要改进和完善的地方。据此，为推进我省依法行政工作更上一个台阶，我们有针对性地提出以下建议，供参考。

（一）转变执法理念，正确处理好注重行政效率与依法行政的关系。 首先，行政执法应当保持制度化、常规化，尽可能减少“运动式”执法带来的负面作用。其次，要高度重视群体性行政争议的预防工作，从源头上防止群体性事件的发生。妥善化解涉及民生类行政争议，着力保障社会弱势群体的合法权益。基层政府在民生类行政管理与执法中扮演着重要角色，要教育和督促基层行政机关坚持做细致的思想教育和政策宣传工作，不以强制手段压服不同群体的利益冲突，引导教育当事人通过正当渠道表达诉求，防止个体矛盾演变成群体冲突、一般利益诉求演变成政治“维权”。严格农村土地征收、城市房屋拆迁的执法程序，谨防超越职权和违反法定程序征地、拆迁，损害群众的合法权益。要注重合理行政，以达到执法的最佳效果，如对因历史原因形成的大面积普遍性的违法现象（如农村违法建筑），要谨防仅作个别处罚或同事不同罚而引发群体性事件。再次，政府部门要积极履行法定职责。在当前形势下，政府更要做到行政管理和服务不缺位，特别是在维护弱势群体合法权益、打击制假售假行为、保护各市场主体公平竞争权、整顿和规范市场经济秩序等方面主动加强管理和提供服务。最后，要高度重视做好政府信息的依法公开工作。自2007年5月1日国务院《政府信息公开条例》施行以来，与全国其他地方类似，我省涉及信息公开的行政争议频发，已成为行政诉讼案件的一个重要增长点，必须引起高度的重视。该条例对政府信息公开工作设定了较高的标准，而相关部门由于准备不足和认识不到位，在具体实施中尚有许多不规范和有待完善之处，建议省政府在适当时间对各地落实条例情况开展专项检查。

（二）强化法律意识，进一步提高执法水平

第一，要强化程序意识、证据意识，注重执法的实体公正。 在作出对行政相对人不利的行政决定前，应当告知并给予其陈述申辩的机会；在作出行政决定后，要告知其有申请行政复议和提起行政诉讼的权利；要完善听证程序，对重大事项，行政相对人、利害关系人依法要求听证或法律规定应当听证的，行政机关应当组织听证；要采取切实有效的措施，如加大培训力度等方式，着力提高行政机关调查取证和认证的能力，严格按照证据规则收集、保存证据，使每项行政行为事实清楚、证据确凿。在法律授权的范围内，合理选择行政管理的手段和方式，更好地实现行政执法的预期效果；高度重视对人民群众信赖利益的保护，不断提升政府公信力，促进社会和谐与进步。 第二，重视发挥法制机构在行政决策和行政执法中的作用。 提高行政机关执法水平除了加大培训力度，提高行政执法人员法律素养外，法制机构的参与或者把关很重要。政府和执法部门在制定规范性文件、重大项目实施和大规模执法行动前，应当充分发挥政府和部门法制机构的作用，尽可能通过法制机构征求立法、司法及相关行政部门的意见，对规范性文件、行政决策是否合法可行、是否存在漏洞进行充分论证，避免具体行政行为因先天不足而引起日后的大量纷争。目前，我省仍有部分行政机关没有设置相应的法制机构，有的虽设置了法制机构，但人员数量和素质明显不能满足需要，增加了法院协调处理行政案件的难度。 第三，规范行政执法法律文书。 法律文书填写或者制作必须叙述事实清楚，说理充分，据以作出行政行为的法律依据必须在法律文书中明确引用，业务术语的表述要具体、准确，交代救济途径，印章和签字必须规范。

（三）建立和健全法院与政府部门的互动联动机制

一是制订政府应诉和执行规则，规范应诉和执行行为。 要充分认识规范政府应诉和执行行为的重要意义，由省政府法制部门统一制订全省各级政府行政应诉和执行的规则，监督和检查各级政府法制部门的落实情况，规范应诉和执行行为，自觉维护政府依法行政的形象，杜绝消极应对诉讼、抵制司法裁判拘束力、对抗执行的现象。

二是推动行政机关领导出庭应诉。 中共中央办公厅、国务院办公厅《关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》明确倡导和鼓励行政机关领导出庭应诉。长三角地区的做法走在全国前列，已经取得了较好的效果。实践证明，行政机关领导出庭应诉有利于了解本机关执法人员在执法中存在的问题，让人民群众感受到行政机关对行政相对人的尊重，有利于消除抵触和对抗心理，提高行政诉讼的协调撤诉率。

三是在行政机关法制部门与法院行政审判庭普遍建立沟通协调机制的基础上，建立政府主管领导和法院主要领导之间的高层定期沟通机制。 部分地区的实践表明，沟通协调机制在共同研讨本地区行政执法的普遍性问题、分析行政争议的发展态势、及时沟通群体性行政争议的预警信息和增强做好各自工作的预见性和有效性等方面具有十分积极的作用，建议各级政府更加重视这项工作，为争取行政应诉工作的主动权打下良好的基础。

四是重视司法建议，建立健全落实反馈机制。 司法建议是人民法院审判职能作用的延伸，人民法院根据案件中反映的问题向相关政府部门发出司法建议，有利于行政机关及时发现工作中存在的问题，预防潜在行政争议的发生，对减少行政纠纷案件，提高行政执法水平具有不可替代的作用。但是，目前我省法院司法建议制作发送件数仍然较少，而行政机关反馈件数更少（据不完全统计，2008年，全省法院向行政机关发送的司法建议约30件，行政机关基本都没有做出反馈），说明法院和政府均需要在充分挖掘司法建议积极作用的工作上进一步下功夫。就政府方面而言，建议各级政府部门正确认识和对待法院的司法建议，建立健全司法建议落实反馈机制。对司法建议的落实和反馈，反过来又可以鼓励各级法院积极提出司法建议，双方良性互动关系的建立，对于从整体上推进依法行政具有积极作用。

（四）完善行政机关政绩考核和责任追究机制

法治程度高低是衡量一个国家、一个地方政治、经济、社会发展水平的重要因素之一，因而法治本身也应该成为衡量一个官员、一个政府部门工作成绩与水准的指标。部分行政机关在行使行政权力的过程中之所以会较多出现违法侵害公民合法权益的现象，很大程度上在于其部分工作人员责任意识淡薄、责任追究机制缺失，因此有必要完善相关的行政责任追究制度，以强化行政机关的法制意识、责任意识。具体而言，建议将政府依法行政的状况纳入政绩考核指标体系中，明确将行政机关参与行政诉讼、行政复议的情况、败诉率等内容纳入考核指标，并规定责任追究办法。

主题词：行政审判  “白皮书”  报告

抄送：最高人民法院行政审判庭

广东省高级人民法院办公室                                  2009年10月29日印发

（共印20份）