关于报送全省法院行政审判综合情况的报告

关于报送全省法院行政审判综合情况的报告

粤高法[2010]69号

省人大：

为大力推进中央政法委员会提出的“三项重点工作”，贯彻落实省委十届六次全会精神，根据最高人民法院《关于在全国法院开展行政审判“白皮书”活动的通知》的要求，我院对2009年全省法院审理行政案件的基本情况和特点、案件反映部分行政机关在执法和应诉方面存在的问题，以及如何进一步加强和改进依法行政工作等方面进行了调研分析，撰写了《广东省高级人民法院2009年度全省法院行政案件司法审查综合情况报告》及《2009年全省法院国土规划城建类行政案件司法审查情况报告》等五个附件。

现将该报告呈上，请审阅。

                                                          二〇一〇年一月二十八日

主题词：行政审判  情况  报告

抄报：最高人民法院、省委、省人民政府、省委政法委

广东省高级人民法院办公室              2010年1月28日印发

                                                                      （共印30份）

2009 年度全省法院行政案件司法审查综合情况报告

广东省高级人民法院

2010 年1月

为贯彻落实中央政法委员会提出的“三项重点工作”和省委十届六次全会精神，充分发挥行政审判职能作用，推进社会矛盾化解，我院组织对2009年度全省行政案件司法审查的综合情况进行了总结和分析，形成报告如下：

一、2009年全省法院行政案件司法审查基本情况和特点

（一） 行政争议数量出现了较大幅度增长

2009年度，全省各级法院新收一审行政案件6303件，比上年增长7.70％。纵观近几年来的情况，行政争议案件呈逐年增长之势（详见图表一）。

图表一：2006年以来一审新收行政案件数对比图

就我省行政案件的地区分布看，珠三角地区收案数占78.36％，粤北，粤西，粤东地区共占21.64％，较上一年度分别上升和下降0.44个百分点，与以往行政案件数量分布情况基本相同。其中，珠三角地区深圳、佛山、肇庆增幅较大，粤北，粤东地区潮州、汕尾、韶关下降较多。就案件类型分布看，2009年度我省行政案件涉及工商、公安、交通、环保、专利等共20余类，其中，新收案居前三位的是自然资源、劳动和社会保障、城市建设类案件占收案总数的49.26％。

（二） 涉民生和稳定的行政案件日益突出

2009年度全省法院新收的6303件一审行政案件中，公安、环保、城建、劳动和社会保障、自然资源、乡政府等涉及人民群众基本生产、生活，对社会安全和稳定有重大影响的行政案件共计4372件，占整个收案数的69.36％，延续了多年以来的基本格局。

（三） 群体性行政纠纷增多

2009年，全省法院受理10人以上（原告）的群体性行政案件1069件，较2008年增加了518件，增幅为91.04％。此外，还有不少案件是“少数人打官司，众人出资，集体关注”的隐性纠纷，极容易演化为群体性纠纷。这类案件主要集中在城市建设、国有企事业单位改制、农村土地权属纠纷等领域，表明区域性和规模性的“官民”矛盾正日益凸显，值得高度关注。

二、行政机关应诉及审结基本情况

（一）行政机关出庭应诉情况

2009年，我省行政机关基本都能做到出庭应诉答辩，但有部分行政机关对行政诉讼重视程度不够。行政机关首长出庭应诉的案件极少；行政机关不答辩、不提交诉讼材料的情况仍然存在，全年行政机关完全不应诉的案件有7件，3件发生在高州市国土资源局；少数行政机关工作不严谨，对待庭审活动不严肃认真，个别出庭人员走神甚至打盹，应诉能力也有待进一步提高。

（二）审结行政案件及行政机关胜败诉情况

2009年，全省法院共办结一审行政案件6412件（包括当年新收和往年旧存案件），比上年增长14.7％；结案率达到93.41％，比上年提高2.54个百分点。从这些已结案件看，我省各级政府和行政机关依法行政工作有明显改善，行政决策、执法和办事不断规范，化解行政争议协调和解机制的运用逐渐深入。行政机关在绝大部分行政诉讼案件中获得胜诉，但全年有755件败诉，败诉率为11.77％，较2008年下降4.83个百分点。

三、司法审查过程中所反映的突出问题及原因

（一）少数行政机关的政府责任意识不够强

行政管理缺乏足够的责任意识，行使职权随意性较大，行政执法衔接机制不完善，不履行法定职责是不少案件中反映的问题，较为突出的是国土、房管部门以及基层人民政府。如乳源县人民政府1997年受理一宗山林确权申请，在收取2000元“调解费”后，十几年都未对权属争议作出裁决，被法院判决限期作出处理决定。2009年因审核不严被依法撤销土地、房屋登记行为的案件有59件，占整个房地产登记败诉行政案件的57.84％。去年全省各级政府和行政机关因不履行法定职责被判败诉的案件有73件，占整个不作为案件的21.6％。

（二）重效率、轻公平和重实体、轻程序问题仍较突出

有的行政机关在决策和执法中片面追求效率，轻视公平，只讲求实体处理结果，而忽视正当程序的现象是长期和普遍存在的，这一问题在工商、劳动、城建、公安等诸多行政管理领域均有不同程度的反映。如汕尾市人民政府和汕尾市建设局在实施“六路一河”市政工程项目过程中，强制拆除被拆迁人房屋时，一天之内完成申请、批准、强拆所有程序，且不依法送达《房屋拆迁纠纷裁决书》，违反了法律规定。2009年的城市建设类行政案件中，因程序违法导致行为被判撤销或确认违法的占该类败诉案件的8.57％。

（三）部分行政机关执法大局意识有待加强

部分行政机关尤其是涉及宏观经济管理、企业融资监管等领域的执法部门，运用执法手段和措施时未全面综合考虑大局的需要。如佛山市一些区国土和房管部门在中小企业以土地、房屋为抵押向非金融机构短期融资或向典当行（公司）典当时，擅自增设行政许可条件，影响了当事人的融资需求和企业经营，引发了多起诉抵押登记行政不作为的诉讼案件。

（四）推行透明行政和民主行政程度不够高的问题值得重视

人民群众对政府公开行政、民主行政需求的全面快速增长与政府权力运行之间的矛盾，是行政管理中的一个新矛盾。其中，行政处罚、规划许可不依法进行听证，应当公开的政府信息拒不公开等问题，群众普遍反映较多。国务院《政府信息公开条例》2008年5月1日施行后，群众获取政府信息的热情很高，政府信息公开问题引起全社会关注。2009年度各级法院受理政府信息公开案件共53件，其中3件政府因败诉被判履行信息公开职责。当前，政府信息公开案件是新的社会热点，这类案件及相关相关问题有可能凸显。

四、进一步加强和改进依法行政工作的几点建议

为维护和促进我省经济社会协调快速健康发展，全面推进依法行政，构建各级政府和行政机关与各级人民法院共同化解行政争议的新机制，特提出如下的几点工作意见和建议：

（一）建议将依法行政作为增强我省法治软实力，提高核心竞争力的战略任务来抓。 落实依法行政，建设我省法治社会，是我省增强法治软实力，提高核心竞争力的重要支撑。随着我省各项重要经济战略措施落实，拆迁补偿、劳动和社会保障、土地征收等纠纷必然增多，并将成为新一轮行政争端的热点。2010年是广州亚运年，大规模的基础设施建设以及亚运会期间将要采取的各种管制措施有可能引起各种行政争议。为此，各级政府和行政机关有必要尽快将提高依法行政水平作为重要战略任务抓紧、抓好，既要保证公共安全，又要规范文明执法，注重妥善化解行政争议。各级政府和行政机关应转变思想，牢固树立依法行政意识。各级各部门的一把手应亲自抓好依法行政工作的落实，各级领导要坚持和落实好依法决策，把科学决策、民主决策和依法决策统一起来。行政机关要将依法行政贯穿和体现在促进经济增长方式转变、解决民生和有效实施公共管理、公共服务的全过程和各个方面，不断提高依法行政的能力。

（二）采取有效措施， 促进行政机关公平、公正、文明执法水平的进一步提高。 一是 积极推行阳光行政，提高决策、执法行为的透明和民主程度。可以在行政立法、重大决策和行政执法中引入合法性评估制度，扩大公众参与行政的广度和深度，同时加强行政指导的实效性，稳妥落实政府信息公开工作。 二是 强化责任政府意识，加强行政效能建设。通过建立和完善行政执法质量考评制度和监督制约机制，强化执法工作责任制考核，。同时，应转变管理方式，变事后的行政处罚、行政强制为事前的日常检查，抓好检查工作的落实。 三是 树立严格依程序行政的理念。依法行政的重点是依法按行政程序决策、执法和办事，应通过狠抓行政程序的监督检查，把好行政程序关。 四是 加强依法应诉工作。提高认识，进一步规范行政应诉工作，增强应诉能力。可以通过重大行政应诉案件专报制度、行政诉讼情况反馈制度等各项制度，将行政机关应诉、败诉和执行法院生效裁判的情况作为行政执法工作考评标准和公务员考核的重要依据。

（三）加强行政与司法的互动联动机制建设。 行政与司法互动联动，是促进依法行政的有效手段。最高人民法院一直非常重视这项工作，我院已将互动联动机制建设作为今年的工作重点。为此，建议省委、省人大充分发挥领导机关的地位优势，推动各级政府和行政机关与人民法院互相配合，建立和完善行政和司法的良性互动机制，做好以下几项工作： 一是 继续推进行政诉讼协调和解工作，建立各级政府和行政机关与各级法院相互配合，共同化解行政争议的磋商协调机制； 二是 推动建立并完善各级政府和行政机关行政首长出庭应诉制度，推动依法行政和自觉接受司法监督工作的深入开展； 三是 在今年《行政诉讼法》实施二十周年之际，大力开展行政诉讼法和行政诉讼制度的宣传活动，着重宣传法院公正司法，行政机关改进行政执法和和群众合法权益受保护等内容。

附件一： 2009 年全省法院国土规划城建类行政案件司法审查报告

附件二： 2009 年全省法院劳动和社会保障类行政案件司法审查报告

附件三：2009年全省法院登记类行政案件司法审查报告

附件四： 2009 年度广东法院关于自然资源确权行政案件司法审查报告

附件一

2009 年全省国土规划城建类行政案件司法审查报告

广东省高级人民法院

2010 年1月

为推动我省城乡建设的健康发展，我院调取了2009年全省各级法院有关国土规划城建执法的生效裁判文书共660份，对其中涉及的行政执法问题进行了总结分析，现将情况报告如下：

一、国土规划城建类行政案件司法审查基本情况

2009年，我省国土规划城建类行政案件的基本情况和特征是：

一是行政机关胜诉率高。 在660件案件中，行政机关败诉65件，败诉率为9.8%。胜诉595件，胜诉率为90.2%，胜诉范围包括维持、驳回起诉、驳回诉请、撤诉等（见图1），说明我省行政机关依法行政状况总体趋好。但应注意到部分胜诉案件中被诉行政行为的合法性仍然存在各种瑕疵，只是因涉及重大的群体性纠纷，为维护稳定，受诉法院经过权衡采取了支持行政机关的结案方式。

图表1 案件胜败诉比例图

二是证据不足，事实不清成为行政机关败诉最主要的原因。 在败诉的65件案件中，事实不清、证据不足的共有41件，占63%，说明行政机关在作出行政行为时对于行为基础的证据和事实问题重视程度不够。

图表2  败诉原因

    三是群体性案件占有较大比例。 本报告所指的群体性案件是指一个案件中一方当事人为3人以上，或同一拆迁、征地、城建项目推进过程中，3人以上分别针对行政行为起诉的案件。在660案件中，群体性案件275件，占42%。群体性案件比例较大，与拆迁、征地和城市规划行为涉及相对人较多的特点是吻合的。

图表3  群体性案件与一般案件对比

二、行政案件反映的国土规划城建行政执法存在的问题

（一）未尽审查和调查核实义务，导致案件事实不清、证据不足

1 、有的对书面证据审查不严，疏于审查甚至怠于审查，以致酿成纠纷。 如在（2009）佛禅法行初字第92号案中，佛山市建设局未审查是否存在拆迁人与被拆迁人的拆迁补偿协商记录，直接作出了拆迁裁决，违反了《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第五条的相关规定。

2 、有的缺乏必要的实地勘察。 国土规划城建类执法与土地、房屋和建筑直接相联，必要的实地调查、勘察、核实在保证行政行为合法性方面具有重要作用。实践中，有些行政机关作出行政行为时未履行实地调查职责。如在（2009）珠中法行终字第59号案中，珠海市国土局未经实地勘察导致其颁发《建设用地批准书》记载的土地位于现状临时村路上。

3 、有的遗漏或错误认定行政行为对象。 如在（2009）穗中法行终字第800号案中，增城市规划局将不具有民事主体资格的“凤岭自然村”列为处罚对象，明显缺乏事实和法律依据。

（二）违反法定、正当程序实施行政行为，导致程序违法

1 、有的作出不利于相对人的行政行为前未履行告知义务或听取相对人的陈述和申辩。 如在（2009）珠中法行终字第30号案中，珠海市国土资源局作出《关于撤销郭九仔位于卫星街132号土地使用权登记中商业使用功能的决定》前未履行告知义务，未听取郭胜光等二人的陈述、申辩意见，更未向当事人作调查，违反了行政正当程序的基本要求。

2 、有的颠倒行政行为的步骤和顺序，或缺乏法定必要步骤。 如在（2009）怀行初字第12号案中，怀集县人民政府在未向上级国土部门办理审批手续的情况下，先行“征收”占用了两百多亩土地，违反了征地程序。

3 、有的超出法律规定的时限作出行政行为。 如在（2009）深龙法行初字第2号案中，深圳市国土房管局收到裁决申请后近两年才作出裁决，明显超过《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定的30日裁决期限。

（三）适用法律错误或不当

1 、有的对法律法规的理解较为机械以致错误。 执法中时常存在对法律法规理解不全面、不正确，未充分把握立法意图，对适用条件把握不准的现象。如在（2009）穗中法行终309号案中，车雄文虽有超建违建行为，但大部分违法建筑面积属涉案房屋不可分割的组成部分，客观上不存在单独拆除的可能，广州市城市管理执法局机械理解法律，以致作出强拆的行政处罚。

2 、有的违反法律规范适用原则。 如在（2009）穗中法行终字第517号案中，增城市城乡规划局违反“从旧兼从轻”这一有利于行政相对人的法律适用原则，对高伟忠作出了较重的处罚。

3 、有的只列举法律法规的名称，而未引用具体条、款、项，甚至有些行政决定未适用任何法律法规。 如在（2009）城行初字第7号案中，阳江市国土局作出的《征收土地闲置费通知》仅列举了法律和规章的名称，未引用具体条、款、项。这种现象在我省国土部门作出的收回土地决定中多次出现。

（四）超越行政职权

1 、有的行政机关行使了其他行政机关的职权。 如在（2009）惠中法行终字第72号案中，惠州市惠城区水口街道办事处规划建设办公室在未经法律授权的情况下，超越职权作出责令限期拆除邓彬文自行拆除临时构筑物的处理决定。

2 、有的行政权超越了司法权。 如在（2009）穗中法行终字第94号案中，广州市国土房管局违反国土资源部《对收回被司法机关查封国有土地使用权问题的批复》，处置了仍处于法院查封状态的土地。

三、提高行政执法水平，预防、减少和化解国土规划城建类行政争议的建议

（一）规范行政执法行为，把依法行政工作落到实处

行政机关在注重对案件事实调查的基础上，应更加注重正确适用法律及规范执法程序，确保公正。为此，建议进一步理顺和明确违章建筑认定、拆除的职权主体，防止各职权主体互相推诿。建议依法收回土地使用权时，应准确区分土地使用权收回的不同情形，选择适用最为贴合案件事实的法律、法规，并在收地法律文书中完整地引用法律、法规的条、款、项，及时履行报批手续，防止违法收回合法有效的土地使用权。注重加强与司法机关的配合，建立个案沟通协调机制与联席会议等常态互动联系机制，发现和总结执法中存在的问题，促进行政执法的科学化和规范化。

（二）建立健全征询意见制度和意见反馈监督机制，保障利害关系人充分表达意见

拆迁、征地及城建工作在决策前与利害关系人沟通不够，剥夺或限制群众表达意见的机会，是产生行政争议的重要原因之一。建议建立健全征询意见制度和意见分析反馈机制，通过搭建与人民群众，尤其是行政相对人的协商对话平台，以有效预防和化解行政争议。

（三）用好用足“先行先试权”的同时，加强对“三旧”改造相关操作过程的监管

我省《关于“三旧”改造工作实施意见（试行）》突破了现有法律，充分利用“先行先试权”的同时，应加强对相关操作程序的监管。如在旧村庄集体建设用地申请改变国有建设用地的过程中，国土部门和地方政府应严格审查相关手续。在集体经济组织或者村民代表大会表决时，一方面要充分尊重集体及经济组织的自治权，另一方面国土部门及相关政府部门要派人员列席集体经济组织大会，监督表决过程，切实采取有效措施保证表决过程的真实性和有效性，防止出现我省某市旧村改造时已经发生的集体成员之间代签、冒签的现象，必要时可引入公证程序，防止因此产生不必要的纠纷。

（四）适当提高并保持征地和拆迁补偿标准的统一性、连续性

人民群众对拆迁、征地等过程中各环节行政行为提起诉讼的最主要目的意在通过提高补偿数额或解决安置问题。因此，建议参考或依照市场价格，在政府力所能及和合法的前提下，适当提高拆迁征地补偿标准，实行多种补偿安置方式，最大限度地平衡各方利益。为了实现征地拆迁等的持续发展和减少纠纷，建议相关部门制定政策应具有稳定性和超前性，不能轻易通过放宽政策标准来解决问题，以保证“先拆后拆”、“闹与不闹”一个样。

（五）完善珠三角地区各城市间国土规划工作统一协调机制，加快珠三角地区的一体化建设

实现珠三角地区的一体化必须实现跨区域规划的协调和统一。为此，有必要制定有利于区域协调发展的一批地方性法规、规章，建立和完善超越现有行政框架的决策机制，用于跨行政区的规划、公共基础设施建设、环境保护等等，促进珠三角经济区域一体化快速发展。

附件二

2009 年全省劳动和社会保障行政案件司法审查报告

广东省高级人民法院

2010 年1月

为切实提高我省劳动和社会保障机关行政执法和应诉工作水平，我院组织对2009年全省法院劳动和社会保障类行政案件的情况进行了分析总结，现简要报告如下：

一、2009年全省法院劳动和社会保障行政案件的基本情况

（一）案件受理和结案情况

2009年，全省法院共受理一审劳动和社会保障类行政案件1080件，占全省一审行政诉讼案件总数的17.13％，较2008年的1010件增加了70件，上升6.9％。共审结1051件，判决劳动和社会保障部门败诉的142件，败诉率为13.51％，比2008年的败诉率14.13％略有下降，但高于2009年全省一审行政诉讼案件行政机关平均败诉率11.77%；因事实认定不清败诉的居多，占败诉案件的75％。全省法院加大协调和解力度，促成当事人和解撤诉141件，占该类案件结案总数的13.42％。

（二）案件类型和分布情况

2009年，全省法院劳动和社会保障类行政案件仍然集中在工伤认定案件中，为664件，占该类案件总数的61.5%，较2008年的709件减少了45件，下降6.3%。其他案件类型主要有：劳动监察、当事人不服社保机构确定养老保险金发放标准、工龄确认、失业保险资格确认、医疗费用核销等。此外，还有少数的社会优抚、社会救济和社会福利类案件。

劳动和社会保障类行政诉讼案件主要集中在珠三角地区，广州、深圳、佛山、东莞、中山等五市的案件数量占了全省受案总数的八成左右。近几年，随着我省产业结构的升级调整和产业转移，这类案件在珠三角外缘城市日益增多，但在粤西、粤东和粤北地区此类案件则较少，有些基层法院甚至从来就没有受理过此类案件。

二、我省劳动和社会保障机关败诉原因分析及执法中存在的主要问题

（一）职能划分不清晰

其二，有的劳动监察部门对自己的职能认识不准确。主要是劳动监察部门将本应属于其职责范围的投诉事项以属于劳动者和用人单位间的民事争议为由，推至劳动仲裁和民事诉讼来解决。法院在审理劳动监察不作为案件过程中，往往会根据《劳动保障监察条例》的有关规定判决劳动监察部门履行法定职责，导致劳动监察部门败诉。

（二）认定事实不清、证据不足

认定事实不清、证据不足是我省劳动和社会保障机关败诉的主要原因，主要表现为以下两种情况：

一是对于证据的判断和采纳不够准确。如在（2009）佛中法行终字第8号案中，佛山市社会保险基金管理局采纳了用人单位对职工的开除决定作为证据使用，而法院则认为该局并未提交证据证明该决定已书面通知原告，故该决定对外是否已发生效力并不确定，对该决定的证明效力不予确认。

二是未尽必要的调查责任。如在(2009)深中法行终字第59号案中，深圳市劳动和社会保障局认定职工的眼疾为工伤，用人单位提出异议并要求鉴定，未被该局采纳。后二审法院应用人单位的要求委托司法鉴定机构进行鉴定，鉴定意见为被鉴定人双眼玻璃体混浊、左眼视网膜脱离与农药水溅入左眼无因果关系，法院因此判决撤销该局作出的工伤认定；

（三）判断标准与法院不统一

由于现行规范工伤认定的法律、法规规定过于原则，而实践中新情况、新问题较多，劳动者受伤的情形较复杂，导致对工伤事故的认定存在许多争议，行政机关的判断显失公平，与法院的认识标准不统一，也是行政机关败诉的一个主要原因。如：在(2009)穗中法行终字第577号案中，广东省人力资源和社会保障厅认为，职工因公外出期间，不等于全部为工作时间，职工是在单位安排文娱活动期间受伤的，不能将此也归于工作时间，故不应认定为工伤。而法院判决则认为，因公外出期间应理解为整个外出期间皆为因公，并没有区分工作和休息，且工作内容有时也与休息娱乐分不开，这也是外出期间的特殊性所致，故应认定为工伤。又如：在(2009)深中法行终字第166号和310号案中，深圳市劳动和社会保障局均认为职工参加用人单位组织的篮球比赛属于自愿性质的娱乐性活动，职工在打篮球过程中受到的伤害不属于工伤。而法院则认为职工在单位组织的体育活动中受伤，应属于因工受伤的情形。

（四）个别劳动和社会保障机关不重视行政诉讼应诉工作

个别劳动和社会保障行政机关对行政诉讼的认识不到位，应诉的能力不高，态度不端正，个别因在法定期限内不举证、不应诉答辩、不出庭而导致败诉。

三、提高劳动和社会保障机关依法行政水平的对策建议

（一）职能重合部门应尽快协调理顺关系，分清职责

建议尽快理顺劳动保障行政部门、税务机关与社会保险经办机构三个职能部门在征缴社会保险费方面的关系，在全省进一步落实全责征收的统一机构，并以法律规范的形式将统一机构的职责上升为法定职责，以解决此类案件被告难确定的问题；尽快理顺劳动监察部门与劳动仲裁部门受案范围的职能划分。劳动监察部门的受案范围应仅限于对用人单位违反强制性劳动法律规定的监督和处罚，劳动仲裁则只处理劳动法律任意性规范和劳动合同纠纷。此外，劳动和社会保障机关还应就帮助劳动者选择适当的救济途径问题强化指引，以促进建立和谐劳动关系，增加我省对搞素质劳动者的吸引力。

（二）建议引入工伤认定听证程序

为了更有利于查清案件事实，强化工伤认定行政行为的公信力，建议参照行政处罚法和行政许可法的相关规定修改《广东省工伤保险条例》，把听证程序引入工伤认定过程，对双方争议较大，证据冲突明显的案件，进行听证，有效预防行政争议演化为行政诉讼案件。

（三）劳动和社会保障机关与法院之间应加强互动联动机制建设，统一案件处理标准

由于缺乏有效的沟通，劳动和社会保障机关与法院对于工伤认定的条件等问题存在较大争议和分歧。为统一案件处理标准，建议采取以下两个措施：一是在全省范围内收集具有典型意义或者新类型的工伤认定案件，汇编成册，供全省各级法院和劳保机关参照借鉴；二是将互动联动机制作为平台，共同调研，统一认识,规范处理标准，时机成熟时制订指导性意见,指导行政执法与司法审判实践。

（四）要高度重视行政诉讼应诉工作，切实提高行政执法水平

行政诉讼对于促进依法行政、提高执法水平具有重要意义，建议各级劳动和社会保障机关用好用足行政诉讼资源，除积极应诉处理好个案之外，还应就带有普遍性的问题加强与同级法院的一般性沟通协调，与各级人民法院一道推动化解因劳动关系产生的社会矛盾。

附件三

2009年全省法院登记类行政案件司法审查报告

广东省高级人民法院

2010年1月

行政登记是行政机关履行的与民生密切相关的一项重要职责，为有效促进登记机关依法行政，切实保护人民群众合法权益，广东省高级人民法院组织对2009年度全省法院登记类行政案件中的行政执法和相关问题进行了分析总结，现将情况报告如下：

一、登记类行政案件数量与分布的基本情况

图表1  2009年广东省登记类行政案件数量与分布情况

2009年，我省法院受理的被诉行政登记案件主要集中在不动产登记、工商登记、车辆登记、税务登记、民政登记和户籍登记等与民生极为密切相关的行政登记领域。其中不动产登记占了85.71%，居于绝对多数地位，反映出房地产交易的活跃与频繁；民政、户籍登记程序较为严格和规范，出现差错的可能性较小，但由于该类登记关涉公民身份与婚姻、财产关系，也有对此不服而起诉到法院的，但数量极少。

二、登记机关败诉的情况及原因分析

图表2  2009年广东省登记类行政案件败诉情形及原因

2009年审结的登记类行政案件中，税务登记、民政登记和户籍登记案件没有被判败诉的情形，败诉的案件主要集中在不动产登记、工商登记这两类登记行为中，共计109件。其中不动产登记的败诉案件有102件，败诉率高达26.56%；工商登记的败诉案件是7件，败诉率为17.50%；车辆登记败诉案件仅有1件，但由于案件总数较少，败诉率也达到7.69%。上述案件的败诉原因主要集中在以下几个方面：

（一）认定事实的主要证据不足

登记机关败诉的110宗案件中，因该原因败诉的案件有96件，占全部败诉案件的87.27%。具体表现在：1.对法律设定的要件事实认定错误。例如，工商登记机关对申请人提交的变更法定代表人和董事会成员的申请材料是否符合法律规定的要件，未予充分审查就作出变更登记；2.登记欠缺事实根据。如周聘环诉珠海市房地产登记中心注销登记案中，被告珠海市房地产登记中心无法提供作出注销登记的任何资料导致败诉；又如黄东升诉电白县房地产管理局一案中，电白县房地产管理局在第三人魏瑞俊没有提交土地使用权证明、规划许可证等必需登记材料的情况下就直接作出房产登记导致败诉。

（二）适用法律、法规错误

适用法律、法规错误有以下四种情形：1.明显违反法律禁止性规定。如马小玉诉广州市国土房管局案中，广州市国土房管局在接到第三人林瑞亮的转移登记申请前已收到马小玉提交的产权纠纷尚未解决的告知书，却不依法暂缓登记，仍作出转移登记；又如工业和信息产化部电子第五研究所诉广州市国土房管局案中，广州市国土房管局对已被法院查封的房产办理抵押登记；2.超出法律、法规的适用范围。在陈福文诉惠州市工商行政管理局案中，惠州市工商行政管理局将《企业法人法定代表人登记管理规定》适用于董事会成员的变更登记即为典型；3.适用了不应适用的法律、法规。如广州市新富熊房地产开发有限公司诉广州市国土房管局案中，《广州市房地产开发项目车位和车库租售管理规定》第16条规定，本规定颁布实施之前，房地产开发项目的车位、车库已核准预售或已确认权属的，可以办理登记，但国土房管部门却依前述规定对已核准预售的车位作出不予登记决定，被判败诉；4.应适用的法律而没有适用。如翁德胜诉四会市房产管理局案，《广东省城镇房地产权登记条例》规定，境外申请人的委托书应当按规定经过公证或者认证，四会市房产管理局直接采用了未经公证或认证的境外申请人委托书。

（三）违反法定程序

主要的违法情形有：1.未依法公告。例如，池云忠诉韶关市国土资源局案中，韶关市国土资源局没有依照《土地登记规则》第15条的规定公告土地权利者的名称、地址及提出异议的期限、方式和受理机关等内容；2.未依法调查核实。例如，廖浩成诉中山市国土局案中，中山市国土局未进行地籍调查而直接依当事人单方制作的用地图确定土地界址、坐标并作出登记；另在转让人与登记权利人明显不一致时，未核实房地产权利人的情况和意见就作出转移登记。

三、行政登记中存在的主要问题

（一）工作责任心缺失引发重大违法登记

登记机关的个别工作人员依法行政意识淡薄，工作责任心较差，导致重大违法登记事件的发生。如阳春市政府未作出批准撤销阳春市宏志工贸有限公司林权证的决议，而阳春市林业局以市政府已批准撤销为由作出撤销上述公司林权证的决定，造成违法撤销而被起诉。

（二）推诿登记和不及时履行登记职责

推诿登记和不及时履行登记职责都构成行政不作为，极易导致行政机关败诉。比如，广州市国土房管局在接到龙志勤的登记申请后，不按照登记法律规范的要求进行处理，而是将其当作信访事项并以信访复函的形式建议申请人通过其他途径解决，以信访复函来推诿登记职责的履行；又如，在邓颖梅等分别起诉广州市国土房管局的21个案件中，被告在接到人民法院的协助执行通知书后，未及时按规定办理查封、抵押登记，导致法院的执行案件因执行财产被转让出去而无法执行，给债权人带来重大财产损失。

（三）未尽审慎合理审查义务

在登记机关因主要证据不足被判败诉的案件中，有57.84%的违法登记是由于登记机关未尽到审慎合理的审查义务而造成的。例如，中国抽纱广东进出口公司诉广州市国土房管局的4个案件中，初始登记档案资料明确显示涉案房产原所有权人贸邦公司是在香港注册成立的香港公司且有该公司的签章记录，广州市国土房管局在办理遗失登记和转移登记时所接收的资料则显示贸邦公司是在广州登记成立的合作经营企业，其加盖的公章形状也明显不一致，广州市国土房管局对此明显差异却没有审查出来，导致作出错误登记。

四、提高行政登记水平和效能的建议

（一）从民生保障的高度重视和开展登记工作

行政登记发挥着对公民、法人和其他组织重大权利的宣示与保障功能，关乎人民群众房屋、土地、车辆等重大财产权利及身份关系的确认，各级人民政府及登记主管部门应提高对登记意义的认识，将登记工作作为一项重大的民生工程来对待，使保障和改善民生的宏伟目标与任务通过具体登记工作的开展获致真正实现和高效完成。

（二）切实树立和强化行政登记的程序理念

      各级政府和登记主管部门应更新“重实体轻程序”和程序工具主义的传统观念，树立程序正义和程序正当的理念，认真履行界址调查、权属调查、公告、确认权利、立卷归档等程序义务；在作出注销登记、撤销登记等对当事人权利产生不利影响的决定之前，应告知当事人事实、理由并给予陈述申辩的机会；切实执行登记时限要求，积极协助法院做好查封等工作，及时作出登记决定，并在法定时限或合理期限内依法定方式将登记决定送达当事人。

（三）切实履行依法审慎合理审查的职责

摆脱对行政登记形式或实质审查方式的无谓争论，切实执行严格依法审查和审慎合理审查的标准，主动适应法院对登记行为较高的审查标准；严格依照法律规范所设定的登记要件和审查要求，对不同申请材料的形式和内容进行全面分析，悉心甄别申请材料之真实性与有效性；认真对待登记异议，强化对可能存在共有、产权纠纷等影响登记情形的询问核实，善于利用已有的档案材料进行比对，不片面追求登记效率；加强行政登记机关的信息化建设，切实推动登记机关与规划、国土、建设及公安等部门之间信息共享机制的建立，进一步加大对登记前置条件和基础行为的审查力度，形成登记、规划、国土等部门与法院的良性互动联动机制。

（四）积极探索和采取服务、便民举措

各级政府宜加强对登记工作的指导和监督，制定规范性文件以细化和强化登记工作的服务内容和效率；登记机关应严格执行行政许可和登记管理方面的法律规范，忠实履行登记职责，不擅自增设登记条件和要求；全面及时地录入和发布登记法律规范、办事流程、申请材料等信息，探索通过电子触摸屏等先进方式查询、获取登记信息的新路径，保护人民群众能够更加便捷、高效地获取登记信息；加强对登记申请人的指引和协助，确保登记申请和材料提交的正确与完整。

附件四

2009 年广东省自然资源确权行政案件司法审查报告

广东省高级人民法院

2010年1月

为促进依法行政，预防和化解行政争议，确保社会和谐稳定，我院对2009年全省法院自然资源确权行政案件整体情况进行了分析汇总，现简要报告如下：

一、 2009 年自然资源确权机关行政诉讼基本情况

（一）  自然资源确权行政案件呈逐年上升趋势（见表1），多年来收案数量一直居各类行政案件前列。 2008年为1262件、2009年为1296件（其中土地937件，林地林木243件），连续两年排列首位，约占年度行政案件收案总数的1/5。

表1、2005-2009年我省法院自然资源确权行政案件审理情况表

长期以来，我省自然资源确权行政案件的种类主要是土地、林地林木、滩涂、海域、水流等自然资源所有权或者使用权的确权行政案件，这些案件中的土地、林地林木纠纷占绝对多数，2009年约占自然资源确权案件的91%。案件主要分布在经济欠发达、山林地多的粤北、粤西地区如韶关、梅州、河源、肇庆、云浮、湛江、茂名、阳江等市，珠三角地区受理这类案件较少。此类案件地区分布的特点，与产业转移加快推进有关，欠发达地区自然资源的价值逐渐显现，生产要素的利益博弈逐渐成为社会矛盾的焦点。

随着近年来新一轮换发《林权证》工作的深入开展，历史存在的林地林木权属不清问题逐渐浮现，进入诉讼程序的案件数量也快速上升（见表2）。

表2、2005-2009年广东省林地林木确权行政案件收案情况表

（二）确权案件行政机关败诉（包括撤销、变更、履行职责、确认违法或者无效等）比例较高。 行政机关败诉率基本保持在20%左右（2006年高达28.1%），明显高于全省行政案件败诉的平均水平。

（三）案件审理和协调和解难度大。 土地山林案件多数涉及历史遗留问题，往往是农民集体与农民集体之间，或者农民集体与单位组织之间的权属纠纷，涉及人数众多，而且利益攸关，权属争议各方群众情绪波动大，处理不好容易引发群体事件，影响社会稳定。对这类案件大多需要花时间协调和解，而农村集体组织往往缺乏必要的权威，难以形成统一的和解意见，即使达成和解意见，也容易因部分村民强烈反对而反悔。

二、政府在自然资源确权行政案件中败诉的原因分析。

2009年，在自然资源确权行政案件中，政府败诉比例较高的主要原因是：

（一）超越职权作出行政行为。 如（2009）英法行初字第016号案中，英德市白沙镇人民政府越权对个人与单位之间的土地权属纠纷作出裁决，违反我国《土地管理法》第十六条应由县级人民政府裁决的规定，被判决撤销。

（二）主要证据不足，导致认定事实不清。 从2009年审理的案件情况看，认定事实不清主要表现在以下几个方面：一是争议地四至范围和界线不明确。如（2009）始行初字第10号案和（2009）紫法行初字第13号案中，仁化县人民政府和紫金县临江镇人民政府均在未查清并确定争议地范围的情况下，便作出确权决定，被判决撤销重作。二是对涉案权属证书的有效性，或者对登记的权属范围是否包含争议地认定错误。如（2009）粤高法行终字第147号案中，化州市人民政府对当事人提供的1962年《土地证》是否包含争议地认定有误，被判决撤销重作。三是对当事人以往签订的协议是否有效，以及协议所确定的权属界线位置认定错误。如（2009）粤高法行终字第152号案中，韶关市人民政府行政复议决定对权属争议各方1974年签订的协议所确定的界线位置认定错误，被判决撤销重作。四是没有依法履行举证责任。如（2009）河中法行终字第16号案中，东源县船塘镇人民政府收到起诉状副本后，在法定期限内不答辩，不举证，不出庭，不说明正当理由，被判决认定作出具体行政行为没有证据和依据，依法予以撤销。

（三）违反法定或正当程序作出行政行为。 如(2009)穗中法行终字第49号、（2009）清新法行初字第2号两案中，广州市黄埔区人民政府、清新县龙劲镇人民政府明知争议地涉及第三方的权益，均未通知其参加调处，违反了《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》的程序规定，均被判决撤销重作。

（四）行政行为适用法律错误或者结果明显不合理。 主要表现为：一是没有适用应当适用的规定，二是裁决结果与案件事实和确权依据相矛盾，三是处理结果明显不合理，四是行政复议受理和处理明显存在瑕疵等。如（2009）东法行初字第9号案中，和平县人民政府对当事人连续无争议使用超过20年的土地未适用相应的确权规定予以裁决，属于适用法律不当。个别市人民政府对迄今已过二十年的土地林地权属证书（如1962年颁发的四固定土地证）作为复议对象予以受理，并以县人民政府未能提供发证的证据材料为由予以撤销，该受理行为和处理结果明显与时效制度和尊重历史的确权原则相违背，不利于社会稳定。

（五）拖延或不履行法定职责。 一些县市、乡镇人民政府未依法履行职责，对自然资源权属纠纷进行裁决，也是败诉的原因之一。主要表现：一是错误理解确权案件的立案受理条件。如一些县人民政府以山林权属争议一方持有山林权证而另一方没有证或者权属争议双方八十年代已签订过协议为由，作出撤销调处立案或者不予立案的决定，属于不履行法定职责的一种情形。二是对确权申请长期拖延不裁决。如（2009）武行初字第10号案中，乳源县人民政府自1997年12月28日受理当事人山林确权申请起，至2009年4月当事人向人民法院起诉该府行政不作为时止，历时十几年仍未对权属争议作出裁决，且向申请人收取了2000元“调解费”，被判决限期作出处理决定。三是被人民法院或者行政复议机关撤销重作，有些基层政府未在合理期限内重作。据反映，有些基层政府以案件事实难以查清、需要对纠纷各方做工作等为由，对重作的权属纠纷长达几年至今仍未重新裁决，严重超出合理期限，构成行政不作为。

二、促进政府依法进行自然资源确权的建议

做好自然资源确权工作，既是一项重大的民生工程，又是稳定社会秩序的一项基础工程。为此，我们提出以下建议：

（二）          基层人民政府应切实提高对自然资源确权行政案件重要性的认识，对自然资源确权纠纷及早受理，及时、依法、合理作出确权裁决。 随着区域经济协调发展的进一步推进，欠发达地区山林土地的价值将进一步增长，山林土地纠纷多发是一种趋势，宜于及早处理，越拖延处理，矛盾就会越来越激烈，越难以化解。要正确理解关于山林土地调处立案条件方面的法律规定，防止有案不立，将权属纠纷拒之门外。同时，山林土地调处机构的力量，提高权属裁决的准确度和应诉能力。

（三） 调处山林土地纠纷应准确把好证据关，准确把握法律和政策所规定的确权原则，注重协调处理。 各级政府在处理山林土地确权案件时应注意依法进行，在争议各方均没有绝对优势的证据证明争议土地或者山林地属于其所有的情况下，政府确权时原则上不应将争议地全部确权归一方所有，要贯彻有利于安定团结、有利于资源利用、有利于群众生产生活的原则，稳妥调处。同时，政府作为居间裁决者，确权时要注意不与民争利，不能违法将农民集体之间争议的农村周边的土地确权归国有。

（四） 要妥善维护好既有的发证秩序。 对于上世纪六十年代、八十年代初颁发的土地所有证、山林权证等，除了确属错发外，原则上不能予以撤销。当事人就上述权属证书申请行政复议的，原则上不应受理。

（五） 加强与人民法院互动联动。 自然资源确权案件涉及群体性利益的情形较多，政府败诉率较高不利于树立基层政府的威信和形象，建议引起各级政府的高度关注，加强与各级人民法院的沟通协调。对历史长、争议久的纠纷，因涉及建国以来各个时期的政策和法律适用问题，双方更应互相配合，互相支持，共同维护我省社会稳定。

广东省高级人民法院

2010年1月

为促进我省各级人民政府和行政机关依法行政，提高行政效能，广东省高级人民法院对2009年全省法院受理的不作为案件进行了分析总结，现将情况报告如下：

2009年，因人民群众要求政府提供服务未获满足而诉诸法院的不作为行政争议，全省有338件，占全部一审行政案件的9.5%。其中73%发生于珠三角地区，类型上主要分布在劳动与社会保障、公安、“外嫁女”、国土、拆迁征地、规划、房屋登记、建设等领域。

图表 1 2009年广东省不作为行政诉讼类型分布图

图表 2 不作为案件行政机关败诉原因

（一）未于法定或合理期限内履行职责

拖延履行职责是不作为案件中行政机关败诉的主要原因，占败诉案件的31.34%。部分行政机关工作人员责任心不强，忽视法定期限的约束力，不及时解决群众的问题，导致行政相对人诉至法院。例如新丰县公安局受理李红光报警后，未于《治安管理处罚法》第九十九条规定的三十日办案期限内作出处理。又如广州市国土资源和房屋管理局受理广州天绰房地产发展有限公司房地产登记申请六十日后，既未核发房地产权证，也不书面告知申请人不予核发的理由，违反《广东省城镇房地产权登记条例》第十条的规定。

法律、法规未规定履行职责期限的，行政机关也应于合理期限内履行，而个别行政机关接到当事人申请后，未及时依法履行职责，有的弃置长达十年，明显超过合理界限，被判决败诉。例如，广州市国土资源和房屋管理局于1999年11月收到广州市恒安房地产开发有限公司办理某地块用地加名及土地有偿使用手续的申请后，直至2009年都未作出处理。又如，原深圳市规划与国土资源局宝安分局于1995年责令宝安区住宅公司停止违法施工后本应依法及时作出处理决定，而该局在作出责令行政行为后14年，一直未作出正式处理决定，明显逾越合理期限，构成违法。

（二）推卸职责

省委办公厅、省人民政府办公厅转发《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》3年来，部分基层政府依然认为没有义务保护“外嫁女”等农村集体经济组织成员权益，不作为问题较为突出。

一些行政机关利用职能交叉推脱责任，如劳动监察和劳动仲裁职能交叉事项，劳动监察部门往往不正确理解《劳动保障监察条例》第二十条，对劳动者依法申请劳动行政监察的事项，要求劳动者另行申请仲裁，拒绝履行劳动监察职责。

（三）自行增加履行职责条件

部分行政机关违反法律规定，对行政相对人申请其履行法定职责增设条件，实际上构成了违法不作为。例如，梁鉴泉诉广州市国土资源和房屋管理局案，被告将村集体组织的意见列为补办《农村（墟镇）宅基地使用证》的条件，拒绝办证，缺乏法律依据。又如深圳市规划局龙岗分局以深圳市花半里花园业主委员会并非业主为由，拒绝其查询相邻的朝阳里雅苑小区规划信息的请求，违反《城乡规划法》第九条的规定。

（四）不充分履行职责

部分行政机关虽然在形式上履行了职责，但行政行为的内容不符合法律的全面要求，达不到行政相对人的要求，也构成不作为。例如，陈建设诉东莞市公安局案，虽然被告接警后及时赶到现场，但未按照《治安管理处罚法》第七十八条对陈建设及相关人员制作询问笔录、展开调查，属于行政不作为。

（五）不重视行政决定的送达

行政机关履行职责的决定，原则上自送达之日起生效。部分行政机关对送达的重要性认识不足，未能及时送达或依法公告送达，被法院认定未履行职责或者确认违法。

三、行政不作为案件反映出的问题

（一）行政指导功能发挥不明显

市场经济虽然不同于指令经济，但政府同样扮演引导者角色，在国际金融危机冲击下，企业更需要政府协助应对。但个别行政机关不重视发挥行政指导作用，例如张志诉省经济贸易委员会案，原告就自化州市地方金融风险处置工作领导小组办公室受让化州市茂化联营加油站《成品油零售经营批准证书》有无违反管制法令风险及如何避免一事，先后2次书面咨询主管的省经贸委电力能源处，但被告6个月后才给予指导，虽然不违法，但与现代服务型政府的要求不尽一致。

（二）执法衔接机制不完善

由于管治任务的复杂化，分段执法、分层执法体制势不可免，但若上下游执法部门衔接不好，很可能造成行政机器“空转”，无法及时回应社会要求。例如高州市林业局收到该市坡头村有关砍伐林木申请后，依规定函询茂名市鉴江流域工程管理局意见，但后者迟迟不复函，引起不必要的诉讼。

（三） 混淆信访事项与应依法定途径解决的请求事项，职责确定不准确。

一些行政机关对于应依法定途径解决的请求事项，以信访形式处理，致使当事人的有些请求事项得不到解决。对应依信访途径解决的事项，法院一般依法应不予受理。但行政复议机关对信访案件给予行政复议，导致案件进入诉讼后法院陷入两难，司法与行政极不协调。

（一）切实加强和落实行政效能建设

建议以提高行政机关的效能作为目标，改革行政管理方式，减少繁冗的办事程序，完善行政执法、办事程序，提高办事效率；进一步理顺各级各部门的行政管理职能，各司其职，各负其责；开展行政机构改革的地区，要协调好改革后新机构行政职责调整和确定的相关事项，避免出现行政管理真空和相互推诿、扯皮现象；要建立和完善行政执法、办事质量考核体系，加强对职责落实的监督管理。

（二）进一步完善为民利民便民的办事制度

一是针对行政确认、行政许可等办事项目，依法清理与上位法规定不符的各种规定，主动消除自我增设的履行职责条件；二是主动对外公示办理各类业务的法定期限及中断、延长条件，便于群众监督，上位法没有规定期限的，宜从便民角度出发自行设定办理期限，强化自我约束；三是保障群众的程序知情权。遇有法定事由需延长办理期限或不计入期限的，应主动告知申请人，避免发生不必要的行政争议。

（三）要正确区分好信访事项和依法定途径解决的事项

我国《信访条例》规定，信访事项应依信访事项的办理程序进行，对依法应当通过诉讼、行政复议等法定途径解决的投诉请求，应当依照有关法律、行政法规的程序向有关机关提出。因此，对于两种不同途径解决的请求事项，应依法采取妥善的措施正确区分信访事项与依法定途径解决的事项，以免使行政机关和法院的工作陷入被动。

（四）增强行政指导的实效性，推动经济增长和社会平稳发展

在经济社会的转型时期，对于发展经济，保护民生等，行政指导具有重要意义。要切实采取有效措施，通过信息公开、政策解答等经济行政指导手段, 将政府的信息、人力等资源，转化为促进经济社会平稳发展的动力。