公益诉讼为生态文明“撑腰”

　　近5年来，我国环境民事公益诉讼从无到有取得了突破性发展。社会组织和公众积极参与并行使公益权利，形成治理生态环境、提升生态文明法治建设、保障绿色发展的合力，用环境民事公益诉讼为绿色“撑腰”，守护青山绿水。

　　作为全国首批跨行政区划法院，北京四中院的环境民事公益诉讼数量居全国之首。法院审理环境民事公益诉讼的程序有哪些特点？社会组织等在诉讼中发挥什么作用？行政管理部门职能发挥情况如何？环境治理恢复存在哪些问题？司法审判中还有什么实践难题？今年6月5日“世界环境日”，记者走进北京四中院寻找答案。

　　加强环境鉴定标准立法  

　　2013年实施的《民事诉讼法》首次确立了民事公益诉讼制度。2015年实施的《环境保护法》对可以提起环境民事公益诉讼社会组织的条件作出明确界定；同年，最高人民法院先后出台两部司法解释，专门规定环境民事公益诉讼程序。至此，环境公益诉讼制度在立法和司法解释层面基本构建形成。

　　进入实践的环境公益诉讼并没有呈现“井喷”。数据显示，在2015年至2016年的两年时间里，全国法院共受理环境民事公益诉讼137件，其中社会组织提起环境民事公益诉讼112件，检察机关提起环境民事公益诉讼25件。

　　作为全国首批跨行政区划法院，北京四中院受理案件范围包括全市范围内跨地区的重大环境资源保护案件。据北京四中院民事审判庭庭长马军介绍，目前，该院已经受理10起环境民事公益诉讼案件，这一数字在环境民事公益诉讼数量上居全国之首。

　　为何环境公益诉讼千呼万唤始出来，但法院的办案数量却寥寥无几？马军分析认为，一段时期历史积累的可提起环境民事公益诉讼案件已经提起，社会组织等公益诉讼主体主要精力投入在已经立案的诉讼中。在全社会加强环境综合治理现状下，企业积极采取措施整改，北京地区污染环境和破坏生态的事件逐渐减少。同时，社会组织等主体也在提升环境保护与诉讼能力，不断拓展深入开展维护环境权益事业的方式与领域。

　　“污染环境、破坏生态的损害后果及恢复方案均涉及专业技术和对生态环境修复的系统性工程，相关鉴定评估工作十分复杂，鉴定取证检测难度大，具体工作量大，人力、物力、时间和技术投入均要求很高，导致案件鉴定周期长。”马军说，从目前受理案件分析，鉴定内容主要包括损害环境事实的鉴定，侵权行为对环境和社会公共利益造成的损害后果及赔偿鉴定，以及消除危险、恢复原状等与替代性修复方案鉴定等。

　　在环境鉴定方面，我国还处于较为缺乏的状态。“生态环境损害赔偿司法鉴定的总体要求和基本原则包括主动磋商、司法保障，信息公开、公众参与，公正高效，便于执行。”天津大学法学院院长孙佑海提出，在诉讼程序与磋商程序的衔接方面，首先要明确生态环境损害赔偿诉讼与其他诉讼的关系，其次要注重诉讼程序中再行磋商，完善诉讼阶段的举证责任分配。

　　环境民事公益诉讼中对污染环境、破坏生态的认定均需要环境立法在技术标准方面的支持。对此，专家建议，加强涉及环境鉴定标准方面的立法，弥补鉴定标准不足，增加环境鉴定机构，加强符合司法需求的培训，保障公益诉讼鉴定费用。

　　建立立审衔接绿色通道  

　　以北京四中院为例，其受理的环境民事公益诉讼案件所涉及类型包括大气污染、固体废物污染、生态环境损害、土壤污染、水资源污染、校园环境污染等。其中以涉及大气污染和土地水资源环境污染为主。

　　据了解，涉及环境民事公益诉讼不仅类型广泛，诉讼主体也呈现多样性。在原告主体方面，根据法律和司法解释规定，提起环境民事公益诉讼的主体包括有权提起诉讼的机关和有关组织。在北京四中院受理的案件中，目前提起环境民事公益诉讼的社会组织有中国生物多样性保护与绿色发展基金会、北京市朝阳区自然之友环境研究所、中华环境保护基金会，提起环境民事公益诉讼的检察机关为北京市人民检察院第四分院。被告主体方面，涉及从资源开发、产品加工生产、房地产开发到汽车制造销售、酒店服务、物业管理企业、学校以及个人等不同主体。

　　马军介绍，为方便各社会组织立案，北京四中院建立“立审衔接的绿色公益诉讼通道”，并以此对环境民事公益诉讼实施“三同步”：第一，在立案当天即可将案件转审判庭，使审判庭可根据案件情况向原告了解案情，并及时采取相应的环境保护措施；第二，立案当天通过《人民法院报》公告加急通道向社会公众公告受理环境案件情况和告知社会组织可参与或支持环境民事公益诉讼；第三，立案当天向行政主管部门发出公益诉讼告知书，督促行政主管部门采取措施。

　　在维护公共利益，治理生态、环境等领域时，有效发挥政府职能是公益诉讼的保障。我国在司法程序中建立公益诉讼制度是对损害公共利益行为通过司法保障救济的最终手段，不能因此代替行政管理职能。

　　实践中，法院立案后往往首先向行政部门发函，以督促行政部门引起涉案环境的重视，发挥行政职能，行政主管部门对法院告知多予以积极调查和回函。在发函最多的一起环境民事公益诉讼案件中，北京四中院向14个行政部门发函告知，相关行政部门到现场勘验、调查，采取措施，并提出具体研究意见，在给法院的回函中作出细致答复，取得了良好行政与司法互动的效果。

　　引入惩罚性损害赔偿制  

　　广州市白云区钟落潭镇白土村鱼塘被倾倒污泥污染案是广东省首例检察机关支持起诉的环保公益诉讼案。日前，经环保部门检测，该案所涉被污染土壤已修复达标。至此，一件历时6年的环境污染侵权案件圆满画上了句号。

　　检察机关提起公益诉讼试点近两年来，13个试点地区检察机关集中办理了一批生态环境和资源保护领域的公益诉讼案件。截至2017年3月份，试点地区检察机关在生态环境和资源保护等领域共办理公益诉讼案件5109件。

　　“由于民事公益诉讼补偿性赔偿往往因为各种原因并不能达到完全赔偿，比如环境损害在损害时并不能评估其后果的严重性，在修复时往往时过境迁，修复成本随时间发生变化，但引入惩罚性赔偿能够适当的解决相关问题。”马军说。

　　我国目前法律对惩罚性损害赔偿的规定仅限于《消费者权益保护法》《产品质量法》与《食品安全法》之中。马军认为，在环境民事公益诉讼中引入惩罚性赔偿不仅符合惩罚性赔偿成立的要件，还发挥了预防遏制环境侵权的功能。他同时建议成立专项公益诉讼赔偿管理基金专事赔偿费用管理，并设立监管组织，将惩罚性赔偿与补偿性赔偿的款项统一管理、使用，建立完善公益赔偿功能与修复功能相结合的制度。

　　在司法实践中，对涉及环境预防性诉讼予以立案审理，可充分发挥公益诉讼的司法预防功能。其实，公益诉讼的提起并不要求损害事实已经发生，只要根据有关的行为、事实足以判断存在损害公益的可能，就允许提起公益诉讼，即通过提起公益诉讼的方式来防止可能发生的公益损害。

　　“在公益诉讼中强调预防性立案，是因为如环境破坏等损害公益的行为往往具有不可逆性，损害发生后很难恢复原状，而且恢复的成本巨大。”马军说，因此在公益侵害尚未发生或尚未完全发生时，采取司法手段加以预防排除有其必要性。

　　此外，环境资源案件还面临涉及环境功能修复的判决执行难题。对此，北京四中院建议：建立专项资金账户或公益诉讼基金，以确保赔偿金能够形成环境专项资金“蓄水池”和支持环境民事公益诉讼的“供水池”；设立具有专业技术能力，能够专门执行生态环境系统工程修复的机构，对造成的环境损害予以全面修复、综合治理。