白云力争2016年底完成501公顷留用地手续办理
系统解决历史欠账留用地，有利于推动白云区农村改革工作。 李细华 摄
广州留用地开发进度缓慢，老八区有31%的留用地没有报建，绝大部分留用地零星分散，甚至有2平方米的留用地。面积小、分布散、用地指标被占用，广州农村留用地得不到有效的解决。在今年初的广州市“两会”上，多名来自农业界的政协委员接力建言落实农村留用地政策，一时成为热点问题。
近日，记者从白云区国规局了解到，白云区村留用地可分为1992年—2005年、2006年—2013年、2014年至今三个阶段。其中，1992年—2005年已经取得建设用地批准书；2006年—2013年阶段还有83.22公顷未兑现留用地指标，力争至2016年底完成全部历史留用地手续办理；从2014年起至今阶段，白云区留用地指标有34.68公顷。
记者了解到，白云区将力争在2016年底完成2006年-2013年阶段501公顷留用地手续办理。
现状
留用地难取得用地批准书导致开发停滞
所谓“留用地制度”即政府在征用集体所有土地时，按照征地面积的一定比例核定用地指标，让被征地集体经济组织用于组织发展二三产业，壮大集体经济、安置失地农民，其实质是一种有效安置方法。
这份广州市两会政协提案，将留用地开发建设现状总结为：留用地留而未用、留用地用而低效。
据白云区国规局统计，截至2014年4月，以落地方式兑现的村留用地地块总面积450公顷，地块总数190个，取得用地批准书有51宗，面积70.07公顷，大部分尚未开发建设。
据了解，自1992年到自2007年期间，应留未留的农村留用地历史欠账较多，涉及的村数量也不少。其中，花都、番禺和白云3区欠账较为严重。
究其原因，因两规不符、实际建设用地已超过土地利用总体规划等原因，绝大多数留用地指标无法办理用地报批手续，进而无法真正落地。
以留用地办理“用地批准书”为例，白云区有一些村办证至少要三至五年时间，而由于白云区必须保障重点建设项目上马建设，从另一侧面上又压缩了留用地建设用地。
白云区国规局相关负责人介绍，一般留用地在取得规划许可后未及时或一直停滞在办理用地报批阶段，进而导致未按程序开展正规报建，形成事实上的违法建设。从表象上看，这类现象是因行政手续不全所致，但从内因上推是由于对留用地的具体产业定位、建设规划、公共基础设施、社会和环境综合效益等欠缺周全考虑和专业策划，很多还停留在“不知道该要什么，等着别人上门”或者“来什么要什么”的朦胧状态。
与此形成鲜明对比的是太和镇沙亭村的大型留用地项目——白云圣地汽博汇。据悉，该项目为白云区重点项目之一，建设规划面积600亩，首期工程用地100多亩。
经过3年的努力，项目已经完成所有报建审批程序，合法开工建设。这100多亩留用地指标，来自沙亭村、兴丰村和米龙村，实现了留用地指标跨村落地。项目投入使用后，预计年营业额达400亿元，税收达32亿元，该村集体收入将从数十万元跃至400万元。
当前，白云区城市发展不断产生新的村留用地安排及实施建设问题。“白云区作为中央农办农村改革试验联系点之一，担负着全国农村改革探索经验的使用，系统解决历史欠账留用地，有利于推动白云区农村改革工作，为广州其他区提供重要参考。”白云区国规局一位负责人说。
进展
501公顷历史欠账留用地 或在明年底办理手续
据了解，白云区村留用地可分为1992年-2005年、2006年-2013年、2014年至今三个阶段。其中，2006年-2013年：白云区留用地指标501公顷，涉及17个街道（除景泰街）、4个中心镇。目前白云区正在研究这一阶段留用地落地情况。
白云区国规局介绍，截至2014年4月，规划已经兑现留用地指标418公顷，占这一阶段指标总量的83%；未兑现指标还有83.22公顷。目前白云区透露，力争至2016年底完成2006年-2013年阶段501公顷留用地手续办理。
这意味着，如果501公顷留用地手续办理完成，白云区将掀翻压在头顶的一座留用地欠账大山。
记者了解到，这501公顷留用地中，以落地方式兑现的共计109宗（17宗与现行控规不符），已办理《建设项目选址意见书》的61宗；办理《建设用地规划许可证》129宗；已经取得用地批准书的共计51宗，仅占17%，约83%的用地处于正在申请办理用地报批或未申请。另外，约8公顷留用地指标以货币补偿方式兑现。
记者从未兑现指标的83.22公顷留用地分布情况了解到，这些未兑现的留用地主要分布在白云区四个中心镇、金沙街、白云湖街、石门街、嘉禾街等地，共计72条村。未兑现的留用地面积大小不一。在人和镇中，有的村甚至只有23平方米的面积。而在金沙街沙凤村，一块未兑现的留用地指标多达110438平方米。
据白云区国规局介绍，在留用地选址上，优先尊重村民意愿，保障村民权益，特别是在用地街不与法律法规等刚性控制条件冲突的情况下，优先考虑村社意愿。
其次，优先选择符合的地块，便于近期实施，降低留用地落实难度。再次，优先选择土地价值高的地块，便于高效利用，这样的地块交通便利、基地设施完善，而且临近城市重点发展区。最后，鼓励尽量集中安排留用地，提高产业集聚规模效应，针对1000平方米以下的留用地选址地块，协调村社，可采用货币补偿或新增留用地打包落地方式进行兑现，促进集约节约用地。
对策
“同步选址、同步报批” 加快用地指标落地
留用地陷入难以兑现的“怪圈”，让村民产生不信任，反过来也对征地工作开展带来了难题。如何打破这个“死结”？
改革的破局有时候来自于局部的突破。白云区国规局一位负责人称，在几年前，广州航空产业基地一期东区（以下简称“南航产业城”）在人和镇征地928亩，当时村里就提出，92.8亩的留用地与南航产业城一同办理报批手续，而不是像以前那样单独办理。
“以前征地单位不重视留用地的手续办理，只做了核定指标就草率了事，不能做到与项目报批同步，以至于留用地手续办理工作旷日持久。”钟落潭镇有关工作人员说。
“按照‘两同步’的原则，将建设项目主体用地和留用地同步选址、同步报批，将留用地的报批与建设项目主体用地捆绑在一起，申报速度大大加快。”上述负责人说，这样的做法，好处是村民不用为用地指标而奔波，办理速度更快，村民受益更大，前提是双方愿意就此事坐下来一起谈，“南航产业城的做法也是一个新的突破，过去村民自己跑指标的做法已经行不通了”。
南航产业城的突破，也为从源头上做好留用地相关工作提供了思路。2013年5月，白云区政府出台了《白云区关于加强规划国土管理、规范土地征收储备供应有关工作的意见》（云府【2013】13号），即“13号文”，重申“两同步”原则，即实现建设项目主体用地、安置用地和留用地同步选址、同步报批。至今，这一政策被作为“铁律”实施。
在手续办理层面，上述负责人认为，政府可以减少审批程序、尽量缩短审批时间；在留用地的项目规划建设方面，村民可以提前做好规划。
在留用地上建起小产权房，最终为村里开发“自酿苦果”的例子不少。上述负责人说，联邦快递征地所在的两个村就形成了鲜明反差：一个村等不及办理手续，匆忙上马建房，结果后续手续办不下来，又因为没有用地批准书，水电、管道也无法打通，有一些人是先交钱再交房，项目变成小产权房撂置至今；另一个村没有冲动，现在留用地开发建设逐步走入了正轨。
长期参与白云区规划编制审核的暨南大学城市规划研究所教授左正认为，集体建设用地开发经营能否展现市场活力、公平规范运作和管理，核心在政策。
他认为，应探索制定留用地指标管理实施细则，明确其核发、预支、调剂、统筹及使用等管理工作。如建立留用地指标卡，实行动态台账管理；或对重点区域、重点项目等区政府认为需统筹开发的留用地项目，可由区政府协调，统筹留用地指标，统一开发建设。
此外，探索以街镇为单位，打破村域和区域限制，推广留用地集中安置、“组团式”联合开发，突显聚集效应，促进集约节约用地，也可以借鉴杭州经验，村集体选择合作开发的留用地项目一律采取“招拍挂”的方式，村股份和建筑面积不得低于一定比例。
留用地实施三阶段
1.1992年-2005年：村经济发展用地共计488宗，总用地面积583.6公顷，已经取得建设用地批准书。
2.2006年-2013年：白云区留用地指标501公顷，涉及17个街道（除景泰街）、4个中心镇，83.22公顷未兑现留用地指标，力争至2016年底完成全部历史留用地手续办理。
3.2014年至今：白云区留用地指标34.68公顷。(马喜生 郜小平)