解析养老金入市三大焦点 如何防止变成“唐僧肉”

养老金入市是一个系统工程,最终要解决的是“老有所养”的问题。因此,养老金入市及其相关的运作都需要在明确法律的基础上进行。

正因为如此,无论是理论上还是实践中,针对养老金入市,各方都在谨慎对待。

随着各省养老金入市的步伐加速,如何防止入市的养老金变成“唐僧肉”,成为民众最关注的焦点问题。

从7月13日《基本养老保险基金投资管理办法(征求意见稿)》结束征求意见,到7月21日山东省、广东省先后宣布千亿养老金入市,关于养老金入市的讨论一直热潮不退。

作为一笔数额巨大的“保命钱”,养老金的一举一动牵动着无数人的心。记者就公众关心的三大焦点问题采访了相关部门和专家。

焦点之一 必须入市吗

“在很多人的传统观念中,养老金放在财政账户才是最安全的。通常来说,银行出于自身利益考虑,总是极力游说客户将钱存为活期,而相关部门本着‘不求有功但求无过’的原则,只要钱还在那里没有被挪用就可以了。”长期从事银行法与信托法研究的京都律师事务所律师余慧华告诉《法制日报》记者,若按照原有的养老金管理模式,养老金保值增值压力将日渐增大,可能出现支付缺口。这也是目前国家将养老金入市进行多元化投资的主要背景。

根据自己的研究成果,余慧华用一串数字向记者解读了养老金的保值压力有多大:

从1995年国务院发布《深化企业职工养老保险制度改革的通知》正式明确统账结合养老保险制度开始计算,我国基本养老保险制度建立至今正好20年。至2014年,城乡基本养老保险基金规模已达35645亿元(城镇31800亿元,城乡居保3845亿元)。从收益来看,因按现有养老金管理模式,只能投资于国债和银行定期存款,十多年来,基本养老金的年均收益率不到2%。以1993年至2012年我国CPI年均复合增长率4.8%为基准,我国基本养老保险金损失将近千亿元；如以企业年金2007年至2012年投资收益率8.35%为基准,损失超过3000亿元。

对此,中国政法大学法和经济学研究中心教授胡继晔表示了认同。“在目前的情况下,入市最主要的原因是因为养老金是长期资金,如果单靠银行存款或者国债这种固定收益类产品是没有办法抵御通货膨胀的。从长期来看,只有权益类资产如股票、基金等才能抵御通货膨胀。”胡继晔说,未来养老金投资需拓展多元化投资渠道。

此外,与养老金面临的增值保值压力相对应的,是我国老龄人口数量的迅速增长,未来实际养老压力巨大。

根据民政部和全国老龄工作委员会办公室等部门的统计数据,10年中我国老年人口增长5000万,现正以年均近1000万人的增幅“跑步前进”,预计到2020年,我国老年人口将达到2.48亿,老龄化水平将达到17%。到2050年进入重度老龄化阶段,届时我国老年人口将达到4.37亿,约占总人口30%以上。也就是说,三四个人中就有一位老人,且高龄化、空巢化现象日益严重。

“严重的人口结构和老年赡养负担,要求我们必须学会通过市场投资获得养老金增值收益。”清华大学公共管理学院教授杨燕绥说。

余慧华说,酝酿养老金入市,进行多元化投资,主要目的在于盘活结余资金,增强养老金的保值增值能力,弥补可能出现的支付缺口。在坚持安全投资、稳健投资的原则下,将部分养老金投入市场,实际上是引入了市场配置工具,这有助于通过市场运作提高养老资金的使用效率和收益率,增强养老基金支撑能力；有利于盘活存量资金,促进经济发展,应对经济下行压力。

“养老金不入市的风险比入市的风险大得多。”胡继晔向记者表示,不要考虑股市是好还是不好,“没有任何一个市场比股市带来的收益更高。在可预见的将来,只要保持改革的态势,就一定能实现增长”。

焦点之二 会不会赔钱

“跌跌不休”的A股令国内各界担忧。养老金入市是否有利于其保值增值?

记者在采访中了解到,对于养老金入市,坊间反映强烈,有人甚至用“羊入虎口”来形容。

“现在中国股市这么不稳定,真不敢想象养老金亏了怎么办。”一位北京市民不无担忧地向记者抛出了两个问题:养老金入市是不是就意味着拿养老金“炒股”?在近来股市波动较大的情况下,养老金“炒股”的安全如何保障?

“首先需要明确的是,根据《基本养老保险基金投资管理办法》(征求意见稿),养老金可用来投资‘股票,股权,股指期货’等,但这不意味着拿养老金炒股。”余慧华说,“办法对养老金入市设定了一条‘红线’——投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品的比例,合计不得高于基金资产净值的30%。这意味着养老保险基金投资股票类产品的比例须控制在30%以下,目的是为了合理控制投资风险。养老金在股市投资并不是简单的‘炒股’,而是通过多元化的资产配置,抗击通胀保值增值。除了股市外,养老金还有其他投资渠道。办法明确养老金限于境内投资,主要包括三大类产品,即银行存款类产品、债券类产品、股票和基金类产品。在各类产品的投资比例上,办法根据风险低的比例较高、风险高的比例较低的基本原则进行了严格的限制。”

“只有股市的长期表现能够战胜通货膨胀。”对于上述疑问,胡继晔表达了这样的观点,“股市短期的风险没有任何人能够预料。养老金入市是一项长期的投资,不能只看股市短期的波动表现,养老金入市最好的方式就是‘长期、定期、定投’,将个人每个月上缴的养老金按比例投入股市。通过‘长期、定投’的方式,股市的波动就会被‘熨平’,从长期股市行情表现,任何一个国家股市的增长往往都高于国家GDP的增长率。从1990年到2014年,虽然股市经历了波动,但我国的股市平均收益率是GDP增长率的2.5倍。养老金长达30年到40年的长期投资,能够将股市短期的波动涨跌的波峰和波谷‘熨平’。”

此外,胡继晔告诉记者,养老基金将与金融市场深度融合,成为金融市场的真正长期战略投资者。

“截至2014年年底,全国社保基金会管理的基金资产总额达到15289.60亿元,其中,社保基金投资收益总额为1392.09亿元,收益率达到11.43%。自社保基金会成立至2014年年末,基金累计投资收益额5580亿元,年均投资收益率8.36%。”胡继晔认为,我国建立现行养老保险制度就是希望能够吸收现收现付制度和个人账户积累制度两方面的优势,在养老金运营中必须明确区分社会统筹部分和个人账户部分的性质。

“社会统筹养老金属于公共产品,借鉴其他国家的经验,其投资运营的对象和主体只能是国债。今后要形成发行社会保险特种国债的制度性安排,所有社会统筹养老保险基金的结余部分都直接购买社保国债。”胡继晔说,个人账户养老金部分的运营,需要明确养老金投资的原则、主持养老金投资管理人的选拔。从投资原则来看,安全性、收益性、流动性都需要兼顾,而投资运营首要保证基金的安全性,并坚持市场化原则,充分发挥市场机制作用,由专业投资机构运营；投资过程中应当坚持多元化、分散化投资来规避单一投资的高风险。

“根据投资管理办法的规定,在国有重点企业改制、上市时,养老基金可以进行股权投资,投资国家重大项目和重点企业股权的比例合计可达养老基金资产净值的20%,投资股票、基金比例达30%。为确保养老基金的流动性,该办法规定以后存款比例不低于5%。”胡继晔进一步介绍说,由此来看,养老金投资渠道是多元化的,而不是“将鸡蛋放在同一个篮子里”。根据办法,第一支柱基本养老保险基金甚至比第二支柱企业年金的投资范围更宽,特别是国家重大项目和重点企业股权投资由于有国家背书,其安全性、收益性都可超过二级市场上的股票和基金。

胡继晔认为,中国的资本市场完全可以和养老金结合,过去那些认为中国资本市场不成熟、不能够保证养老金安全性的观点在投资实践面前未被证明。已有的经验表明,养老金投资资本市场可以获得良好回报。

余慧华则用过往案例向记者分析说:“养老基金投资应当在保证基金资产安全性、流动性的前提下,实现保值增值。目前,从试点来看,2012年,广东委托全国社保基金理事会运营1000亿元养老保险结存资金,营运的情况良好,2012年收益率是6.73%,2013年的收益率是6.2%。这表明,从2012年到2013年连续两年,广东省社保基金的增值均跑赢了通货膨胀。”

“如果亏损,办法明确受托机构按照养老基金年度净收益的1%提取风险准备金,余额达到养老基金资产净值5%时可不再提取,专项用于弥补养老基金理财发生的亏损。理财管理机构从当期收取的管理费中,提取20%作为风险准备金,专项用于弥补重大理财损失。”余慧华说。

胡继晔还表示,我国的基本养老金投资已经箭在弦上,目标以股票、债券等金融产品为主,银行存款主要用于满足流动性要求。随着沪港通、深港通的推行,股票也不应当局限于国内股票,应当考虑少部分的海外股票投资,以分散风险。

焦点之三 由谁来监管

养老金入市是一个系统工程,最终要解决的是“老有所养”的问题。因此,养老金入市及其相关的运作都需要在明确法律的基础上进行。

正因为如此,无论是理论上还是实践中,针对养老金入市,各方都在谨慎对待。

随着各省养老金入市的步伐加速,如何防止入市的养老金变成“唐僧肉”,成为民众最关注的焦点问题。

养老金入市的根本目的在于保值增值,缓解收支缺口造成的资金压力,而非为入市“操盘者”制造“生财有道”的机会。如果投资决策有重大失误,或暗箱操作、蚕食投资回报,决策主体及“操盘者”都应承担决策失误的法律责任。但如果问责机制虚设,养老金入市的回报,恐会成为新的“唐僧肉”。

对此,余慧华介绍说,《基本养老保险基金投资管理办法》(征求意见稿)在安全保障方面,除了设定红线之外,还设置了如下保障措施:投资管理机构和受托机构需分别按当期管理费的20%和年度净收益的1%建立风险准备金,专项用于弥补养老基金投资发生的亏损；专项兜底资金应交由第三方管理,同时应按照市场规则及时向社会披露相关信息,以此形成强约束力,避免风险扩散；办法对养老金的托管机构、投资管理机构进行了严格要求；办法明确,人民银行、银监会、证监会、保监会等相关机构将按照各自的职责,发挥监管作用,对托管机构、投资管理机构的经营活动进行监管。

“我认为应该制定相应的法律法规进行全过程的监管。”作为中国社会保障学会理事的胡继晔向记者表示,首先,应当加强“入口监管”,从征缴过程就应当开始监管。目前,从征缴过程中暴露出的问题很多,主要是隐瞒基数、停缴等,造成上缴数量不足。其次,要加强经营过程中的监管,防止养老金的基金管理人出现证券投资基金管理人“老鼠仓”的现象,防止出现养老金买入卖出股票之前基金管理人包括机构负责人、操盘手及其亲属、关系户提前买卖股票的现象。这中间的非法获利空间非常大,应当予以严格监管。

“第三是发放阶段的监管。一些老人去世后亲属继续冒领养老金的现象很普遍,要防范养老金领取阶段的欺诈行为。”胡继晔建议说,作为养老金监督管理的最高位阶法律,社会保险法在正式实施过程中需要大量配套法规、规章、规范性文件。因此,需要由国务院制定配套的社会保险基金监督管理条例、社会保险基金反欺诈管理办法等法规、规章。

在胡继晔看来,养老金的投资管理不应当交由地方分散投资,因为这里存在很大的寻租空间和腐败风险；另一方面,容易出现地方管理者倾向于投资当地企业的“地方保护”现象。基金投资应当本着受益人利益最大化的原则,但是这个目标很容易被“振兴地方经济”的目标误导。

“最好的办法是将地方社保基金委托全国社保基金理事会进行统一投资。全国社保基金理事会有一套完整的防范风险、加强内部控制的方法。”胡继晔介绍说,在这一点上,实务界已经作出了一致的选择。

7月22日,在山东省十二届人大常委会第十五次会议上,山东省财政厅厅长于国安表示,今年山东省将企业养老保险金结余1000亿元委托全国社保基金理事会投资运营,山东也因此成为继广东之后全国第二家委托运营省份。

“此外,要保障缴纳者的知情权和监督权。可以借鉴上市公司的经验,实行强制性信息披露制度,社保基金必须定期披露年报、披露投资组合。”胡继晔说。（记者赵丽 实习生谷朋）