广东6村合并设2级议事会 决策监督议事三权分立
白坭岗头村村民议事会，25人代表村民话事
基层治理“三权分设”，白坭经验将全面推广
一个有6800多选民的村委会，由原6个村委会合并而成。以往每逢换届选举，由于各方利益和传统观念等缘故，都会出现争执不休的难产局面，往往要选两三次才能完成。但自从成立了村民议事会后，去年史无前例地一次性完成了选举。
这 一变化发生在三水白坭镇岗头村。已连任五届岗头村村委会党委书记的梁汝灿说，议事会成员都是各方面的精英，既有党代表、人大代表，也有德高望重的村民代 表、身家不菲的企业家，他们身上均具有普通农民的特质，有时发生争论声音会很大、面红耳赤。政府层面称其为“小人大”，但他更倾向称之为村里的“智囊 团”：能收集到村民更多的意见建议，并提供更多思路，决策着村中大至农业生态园区的配套建设、小至路灯绿化建设等事务。
村民如何看待这种村民自治“小人大”？南都记者近日走访三水多个村居，多名村民认为，村民议事会决策后，有村委会执行和村务监督委员会监督，办事程序更规范透明，村里财务更加清晰，能避免“一言堂”，能提高办事效率，更好地维护群众利益。
改革
打破“一言堂”的局面村里权力相互制衡
2013 年9月，三水启动新一轮农村综合改革，重构基层农村发展和治理架构，激发农村发展活力。在此背景下，三水区以白坭镇为试点，以创新农村基层管理体制和服务 机制为核心，以完善村级民主决策机制为突破口，建立“村为核心、组为基础、两级联动”的行政村、村民小组两级议事会，以此引领基层社会治理重构工作，吸纳 各种社会力量和资源参与农村社区建设和基层社会治理，以打造村民自治“小人大”。
“我们建立了村民议事会决策、村委会执行、村务监 督委员会监督的三权分设机制。”三水区民政局相关人士表示，村委会村民议事会由村民（代表）会议授权，村小组议事会由村民小组会议授权，在授权范围内行使 村（组）自治事务决策权、监督权、议事权，讨论决定本村（组）日常事务，相当于村、组两级村民自治的“小人大”。
三权分设与改革前有何不同？区民政局人士介绍，三权分设机制就是为了打破村里“一言堂”的局面。改革之前的这三权，很容易集中在少数村领导手中，导致有些村里出现矛盾。改革后的三权分设，有个权力的相互制衡作用。
除了决策执行，仍需监督。据三水多名议事会成员介绍，村务监督委员会成员一般设为3名村民，这3人不能是议事会成员，必须独立行使权力。比如，当议事会决策出一项议题后，监督委员会就会对议题的解决进度、资金使用情况明细以及大型工程是否有招投标等进行监督。
白 坭镇作为试点区域，两年来，72个村小组基本实现村民小组议事会全覆盖，在农村社会基层治理方面探索出了一条新途径。今年，三水决定复制白坭镇基层治理的 成功经验，以点带面在各镇街全面铺开村（组）议事会的运作，发挥民主议事决策作用。“三水的基层治理探索工作有意义，有成效，应好好总结并大胆推广。”今 年3月18日，国家民政部基层政权和社区建设司司长蒋昆生以及省、市有关领导到三水白坭、乐平等地开展创新基层治理专题调研，众人对三水纷纷点赞。
实践
每月一次的议事会商讨村中实际问题
9 月17日上午9时许，岗头村25名议事会成员陆续抵达议事厅会场，他们的穿着很随意，大都是普通村民的形象，天热时，甚至有成员还会穿着短裤、拖鞋前来。 见人员到齐，负责主持的村委会党委书记的梁汝灿率先发言，“现在村委会已收到多个村小组的议题，今天大家一起逐个讨论下，看是否可行？如何去解决？”这样 的议事会，自2013年8月起，在岗头村委会每月都要举行一次，主要集中在中下旬阶段，无固定日期。梁汝灿说，岗头村委会管辖着20个村小组，这些成员身 份多样，且均是各方面的精英，相比之前村委会议，能更好地收集和反馈各方面的意见和建议。
通常每次会前，村委会会把议题的填写表格 发给各议事成员，以便他们把收集到的信息递交给村委会。“跟人大代表提交议案的程序差不多。”梁汝灿说，对于收集到的议题，他会根据重要轻缓程度先进行筛 选，并对同类议题进行归纳梳理，把每次会议的议题控制在10个左右。如果一次讨论太多，主题太分散，不利于集中先解决紧要的事情。“会议须有三分之二以上 成员到会方能举行，议题表决时，由到会成员过半数通过，表决结果公开计票，当场公布，并在村公开栏予以公告。如解决不了，我们还会邀请政府相关部门前来听 会，并提出相关建议。”
当天会上的议题，主要是关于村中道路不堪重负，且长期给村民带来安全隐患。成员们讨论时，村小组组长梁世辉 说，村道两旁有幼儿园并聚集着大量村屋，来往人员较多，路上常有大量外地大货车通行，且车速很快，道路被压烂不说，给村民也带来了很大的安全隐患，村民反 应很强烈，要求村里采取一些措施解决。说到激动处，他声音很大，用手比划着。
“这确实是个问题，关系到村民的安全，应该引起重视， 一旦发生事故就麻烦了。”与会成员大都表示赞同。举手表决后，议题很快就通过了，随后大家又开始商讨解决之策，最终形成了两套解决方案，一是先发一份通知 到附近的各大工厂和单位进行告知；二是告知无效后，在村出入口设置一些障碍，禁止大货车通行。
截至目前为止，岗头村委会已讨论决策 过80多件议题。“大多数时候，大家意见还是统一的，很快能形成决策，但有时也会出现分歧，尤其是涉及到村中利益的问题，争得面红耳赤，相持不下。”梁汝 灿举例说，去年有次大家讨论白坭镇农业生态园区的配套建设问题，有成员认为既然这个生态园挂的是镇里的名头，配套工程的建设及费用就应该由镇里来负责承 担，村委会不应该出钱。但也有成员认为，名头虽然是镇里的，但土地是属于自己的，按理应该村里去办。“最后，我们还是统一了意见，以自身为主去开发建设， 争取到镇里拿一些补贴。”
关注
程序规范透明避免“一言堂”
岗头村的村民议事会只是三水众多议事会中的一个缩影。经民政部门调研，三水经过合村并组等农村基层改革后，普遍存在村大、代表多，缺乏村民参与议事决策的有效平台，导致“村民自治”逐步演变成“村干部自治”，乡村议事决策欠民主、欠规范等实际问题。
在 这些现实因素下，村民议事会应运而生。“农村基层自治开会难、决议难，不公开不透明的现象常常被诟病，村民议事会的产生会引导群众参与议事，从而形成多元 议事、科学决策的最佳形式。”梁汝灿回顾岗头村的实践经历时举例，现在的岗头村委会于2005年4月由原来岗头、新生、大岗、蓬村、解放沙、凤果6个村委 会合并而成，有6800多名选民。由于村民传统观念和自身利益的原因，2014年前，每次换届选举都是难点村，都选自己区域的人，往往需要两三次选举才能 成功。“现在村委会的议事会成员中，合并前那些村委会都有人员在内，遇到不理解的村民，成员们会去做解释和思想工作，去年一次性就完成了选举，办事效率得 到了极大提升，也消除了很多矛盾，提升了村民的凝聚力。”
但也有村民指出，这种议事会，其实与之前的村民代表会基本相似，权力还是 集中在议事会成员手中，普通群众难以感受到其变化。“议事会成员既可以将日常收集到的社情民意作为议题提交，也可以在会议召开前就会议议题广泛征求村民意 见，并在会议讨论时反映村民意见建议，村民参与性加强。”三水区民政局相关负责人表示。此外，村民议事会对村民（代表）会议负责并报告工作，接受村民（代 表）会议监督，村民（代表）会议有权撤销、变更村民议事会不适当的决定，村民小组会议有权撤销、变更村民小组议事会不适当的决议。
“程 序更加规范透明、监督也更加有力，而让各类群体代表都能参与到农村事务的治理中来，扩大了议事人员的参与面，有序地表达各界人士的声音，这样也能避免一言 堂的局面。”三水区民政局副局长禤显球说，推进村民议事会，关键是选好人、授好权、开好会，即选拔有公心、有代表性的人进入议事会，严格按规则组织议事会 运行，逐渐摆脱了此前基层自治中存在的尴尬和困境，提升决策准确性和效率。
此次走访中，不少村民都表示，议事会的成立有利于改变以 往“闭门决策”、“个人决策”的弊端，“建立村民议事会的方向是好的，决策的成员多，大家能集思广益，避免一言堂出现，而监督也到位，村干部想牟取私利都 难。”西南街道五顶岗村党委书记陆应才表示，但具体到实际操作过程中，议事会制度能否长期坚持，形成常态，关键点在于对群众所反映的问题和意见诉求能否及 时有效地进行解决。
推广
白坭落实20民生微实事试点经验三水全区铺开
经过2年来的试 点，白坭模式的成功探索，得到了上级部门的认可。议事会的成立，规范了议事程序，探讨的议题更加集中，提高了民主决策的准确率和效率。这最直接地体现在有 效推进了民生实事，白坭镇的2村1居通过议事会决策，2014年顺利推进落实了20项民生微实事，总投入427.79万元，其中争取了区财政资金 142.37万元。
今年，三水决定复制白坭镇基层治理的成功经验，以点带面在各镇街全面铺开村（组）议事会的运作。年初起，三水区 民政局到乐平镇、西南街道等各镇街举办村民议事会成员培训班，参加培训人员达1200人。在乐平、云东海的培训班上，作为培训师梁汝灿对议事会的产生、运 作以及成效等方面做了介绍，“在开展的过程中，一定要不断提高村民议事会成员的身份认知、改革意识，明确‘议什么、怎么议’，并制定议事约请制度，提高议 事实效，从而推动基层社会村民自治。”
白坭经验传到了西南街道。在五顶岗村委会内，五平方空间议事厅已开始启用，墙上张贴着组织架 构一览图。议事成员包括村委会干部、村小组正副组长、村民代表、人大代表、政协委员以及外来工代表。该村是西南最大的一条村，有22个村小组，议事会成员 有31人，代表着各个群体的利益。
“议事会的产生确实提高了办事效率。”五顶岗村党委书记陆应才说，五顶岗村是中国（三水）国际水 都饮料食品基地的所在地，随着水都基地的发展，该村八成的村民成了“全征地农民”。为解决提高村的集体收入、农民就业问题，去年年底的一次议事会上，他抛 出议题，当场得到了成员们的响应和建议，很快决策出了要建立村企合作平台的模式，也得到了三水区委书记苏伟波的肯定。
三水区民政局 近日召开的新闻发布会上透露，今年将继续推动村组两级村民议事会在全区48个村委会、870个村小组的全面运作，要求7个镇街各打造2个村民议事示范村， 目前该项工作已进入收尾阶段，计划在本月下旬组织验收，以尽快发挥示范村的带头作用，以点带面地进一步提升全区基层民主议事决策水平。
问题
个别流于形式权限或有重叠
作 为农村社会基层治理的一条新途径，村民议事会在推进过程中，也遇到一些问题。比如，有个别示范村（组）议事会成效不佳。“个别镇街道的有关领导对村民议事 会不够重视，认识不到位，措施不落实，致使个别示范村（组）的村干部仍然对村民议事会认识模糊，执行力弱，将议事会流于形式，忽悠了事，未能真正常态化运 作并发挥作用。”三水区民政局表示，在检查中，还发现有议事会资料不规范的问题，如有些村（组）议事会授权决定的文件没有明确通过什么会议表决通过和具体 实施时间，个别议事会议事办法仍然显示是“讨论稿”等。
对此，三水区民政局表示，已建议各镇（街）组织村（组）议事会记录员集中培 训，规范村民议事会和村务监督委员会等会议记录，并组织了各镇街示范村（组）交流学习互动，引导示范规范运作，整理好有关档案资料。“根据示范村（组）议 事会检查验收的评分标准，在11月底组织区督导组成员实地考评示范村（组）推进村民议事会工作，并及时通报考评情况。”
此外，村民 议事会与村民代表大会，两者在权限上是否重叠？有村民认为，村民代表大会本身对涉及村民利益的事务具有决定权，现在全部推行村民议事会，那村民代表大会显 得不再像以前重要了。“从过去若干年的经验来看，村民自治最大的问题，就是一旦选出村委会，村委会掌握了很大权限，包括涉及村民利益的村代会是否应该召 开、何时召开。而村民议事会的出现恰好可以规避村代会一旦受到干扰所产生的‘村委会一言堂’弊端，不失为村民自治这个良好愿望的可行性载体。”有专家解释 称，在村内公共事务的决策上，二者确有功能重合，但在现有法律制度的框架下，村民议事会无法取代村民代表大会的选举功能。
观察
跟进实施决策 延伸出“两会”
村 民议事会决策出了一项村中事宜，后续怎么去跟进实施，是摆在成员们面前的一道难题。“三水目前已建立起119个家乡建设委员会和122个乡贤慈善会，覆盖 面遍及全区基层各个角落，作为村组两级村民议事会的配套组织。”三水区民政局基层政权科科长陈福珠解释：“比如现在村里要做一项工程，就由议事会负责决 策，家乡建设委员会负责规划和监督，乡贤慈善会则可以向村中的热心人士筹款。三者互相配合，共同推进这项工程。”
三者的功能定位， 在白坭富景社区祠巷村的陈氏大宗祠的大修上体现得最为淋漓尽致。2013年，富景社区组建乡贤慈善会，筹得善款900多万元资金，成功将其打造为全区最大 的村级文化活动中心。在此过程中，家乡建设委员会自发对整个工程进度实施全面良好的监督和管理。2014年底，富景社区被国家民政部授予“全国和谐社区建 设示范社区”称号。
“我们家族中有位陈姓乡贤，他在三水经商多年，主要以房地产开发为主，祠堂修缮时，他个人捐款了200万元，而 一些港澳乡亲，也都捐了款。”村民陈达荣说，陈氏大宗祠集岭南古建筑艺术之大全，占地面积4000平方米，是三水面积最大的宗祠；长达78米的7本族谱， 记载700年来25世代族人历史。通过乡贤会，陈氏族人四方筹钱，斥巨资修复，还原了大宗祠昔日风光。
“白坭是三水力推‘新祠堂文 化’的一块试验田”。白坭镇有关负责人介绍，陈氏大宗祠目前有龙舟协会、书画协会等14个协会进驻，而岗头村委会凤果村民小组发挥村民议事会议事决策作 用，并充分调动乡贤慈善会、家乡建设委员会的积极性，筹集了500多万元资金重建周氏宗祠并配套文化活动中心项目，不断推动和完善了基层治理新模式。
以 岗头文化楼工程为例，该项工程是岗头村村民议事会第二次会议上提出并投票表决通过，由家乡建设委员会制定建设方案，预计投入120万元建成包括图书室、文 化活动室、表演厅等在内的1000平方米综合楼。由乡贤慈善会制定资金筹集方案，负责资金筹集、使用，并成立财务监管小组监督。
据 三水区民政局统计，近年来，全区乡贤慈善会共筹集资金3100多万元，其中2015年共筹集资金近700万元，家乡建设委员会共实施80多个项目，完成 20条新农村建设工程。南都记者走访发现，这样的乡贤慈善会在三水的村组两级中，已很普遍。像西南五顶岗村周灶村小组的世传潘公祠旁，就挂着村民议事会会 议室、乡贤慈善会，家乡建设委员会三块牌子。“村里要建一些大的民生工程，如果资金不够，我们就会通过乡贤慈善会尽量去筹一些。”村小组长潘深尧说。
特写
68岁议事会成员：
串门听乡里意见，穿着拖鞋会上激辩
白坭岗头村委会横村有人口500多人，是三水一个普通的村庄。68岁的刘锡桓在村里德高望重，大家都很信任他，平时村民间有些矛盾，也是请他来主持协调。村民议事会成立后，他也是其中8名成员之一。
“我 年纪大了，但大家选举我出来为村里干点事，我也不好推托。”刘锡桓说，村里现在每月要举行一次议事会，8名成员会把村民反映上来的事以及到各家串门听到的 事拿出来供大家商量讨论，能解决的就尽量及时去解决，不能解决的就以议题形式递交给村委会的议事会上，“都是村里人，对村里的人和事很了解，一般有什么 事，大家很快都会知道，这便于我们去收集一些民意。”
8名成员都是村里的村民，平时大都是以耕田、养鱼、养鸡等养家糊口。每次开会 时，大家也没太多讲究，当天怎么穿着就怎么来，穿拖鞋短裤之类的是家常便饭，抽烟的人也可以抽烟，更像是一群乡里乡亲的小聚会，“会上，有时因为意见出现 点分歧，也会出现激烈争论，但大家都是为村里做事，沟通、解释后基本能达成一致。”
“我们都是凭着为村里做点事的心态去做事的。” 刘锡桓说，村里创建卫生村、文明村、修路等事，成员们跑来跑去跟进展，跟质量，一旦出现问题，不好向村民交代，“成员们都有自己的事干，当了议事会成员要 处理很多事，耽搁很多时间。而且年工资只有1200元，如果不是为了村里发展，不是凭责任心，是没有人愿意干的，这点钱能干什么？”除了处理村中大小事务 外，现在乡里乡亲间发生一些矛盾，成员们也会参与化解、说服，而靠的就是德高望重，大家信得过的口碑。
采写：南都记者 姚建国
摄影：南都记者 张明术
