乌危机凸显新矛盾 评论称转型多年北约依然纠结
冷战结束时，北约曾处在通向欧洲未来的十字路口，面临两种选择——自然消亡或者继续生存。冷战结束后20多年来，北约通过改革和调整，实现了从军事联盟向安全—政治联盟的转型。然而，2014年爆发的乌克兰危机让北约又一次面临选择：是通过军事对抗遏制俄罗斯、重蹈冷战覆辙，还是寻求对话磋商、通过政治和外交手段化解危机？北约有无可能成为危机管理和应对冲突的某种特殊平台？
2014年9月4日至5日，北约峰会在英国威尔士举行，重点讨论乌克兰、阿富汗、提高军费、对俄关系和军力建设等议题。乌克兰局势为焦点议题，主旨是“统一思想，一致对俄”。北约秘书长拉斯穆森称其为“北约历史上最为重要的一次会议”。
尤其值得重视的是，会议明确将俄罗斯定义为“对手”，将对北约和国际秩序的未来发展产生重大影响。自苏联解体以来，北约不愿放弃遏制俄罗斯的战略，但又无力承受与俄军事对抗带来的高风险代价，在纠结的困境中，只得武力威慑。北约欲将何往？国际社会密切关注。
安全环境改变
2014年3月，乌克兰危机急剧升温。克里米亚加入俄罗斯联邦，引发了冷战以来最严重的东西方危机，俄罗斯与北约关系骤然紧张。乌克兰不是北约成员国，北约无法援引《北大西洋公约》第五条：各缔约国同意“对于欧洲或北美之一个或数个缔约国之武装攻击，应视为对缔约国全体之攻击”进行军事还击。然而，冷战时期曾在苏联势力范围内的最东边北约成员国——波罗的海国家、波兰和罗马尼亚，担心未来可能遭到俄罗斯入侵，向北约寻求军事保护。北约既要震慑俄罗斯，又要安抚成员国。
在此背景下，北约宣布：中止与俄罗斯的一切合作；提高成员国防御水平；在乌克兰境内部署机动训练小组，加强与乌克兰的合作；采取一系列措施增强在东欧的军事力量；在拉脱维亚、立陶宛展开军事行动，在波罗的海举行大规模海上军事演习；在北约快速反应部队内部再建立一支“先锋”分队等。
面对欧洲—大西洋地区安全环境发生的新变化，北约必须进行新的评估和抉择。
重新审视北约对欧洲安全的根本承诺。欧洲在冷战结束时曾总结称，“它可以降低欧洲应对常规、大规模和高强度冲突的能力”。目前，欧洲的家门口重新回到战争状态，安全谁来保障？北约认为“只有该组织能确保其成员安全”，但是北约在东欧采取一系列“高度警觉”的军事措施显示其保护盟友的决心，与俄罗斯针锋相对、势不两立，给欧洲尤其是东欧地区的稳定和安全投下了浓重的阴影。根据1997年在巴黎签署的《北约与俄罗斯相互关系、合作与安全基本文件》，北约承诺不在新成员国境内部署核武器和军队。现在北约的东部新成员纷纷要求北约在本国永久驻军，北约明示不受上述协议的限制，要在东欧成员国境内扩大军力部署，以便让波罗的海沿岸成员放心：一旦其面临俄罗斯的入侵，北约就将向其提供保护。拉斯穆森解释称，这有利于国防、遏制和缓和局势。
重新审视与俄罗斯关系及指导原则，制定对俄防御新计划。2002年，北约与俄罗斯签署了《罗马宣言》，双方决定建立“北约—俄罗斯理事会”合作机制，进行对话磋商。此后北约与俄罗斯关系虽跌宕起伏，但并没有“死机”。美国总统奥巴马2009年寻求“重启”对俄关系，北约曾尝试推进与俄罗斯合作，一度将其视为“伙伴”而非敌人。现在北约与俄罗斯分道扬镳，双方都在磨刀霍霍，大有兵戎相见的危险。是北约东扩将俄罗斯逼入窘境？还是俄罗斯的帝国逻辑将北约视为敌人？乌克兰危机对北约来说无疑是措手不及的新挑战。
重新审视北约自身，回归集体防御本位。冷战后北约进行的三次战略调整，都突出强调了北约应将战略重点从实施“集体防御”转为“捍卫共同利益”，应对全球性的威胁和挑战，为国际安全承担全球责任。所以，北约将军事活动范围从传统的北大西洋地区向外扩张，介入了在科索沃、阿富汗、伊拉克和利比亚的四场域外战争。对此，北约的欧洲成员国意见并不一致：何者为先，孰轻孰重？德国就认为，“北约自1999年扩大以来，在保护欧洲盟国地区、必要时对该地区进行防御的战略能力已经达到了极限。不论在地理上，还是在职能及政治上，都不能再超出它的核心任务。而且，今天北约作为维护盟国以外地区的国际安全的工具，也已经被过度使用。”可见，集体防务和共同安全是大西洋联盟的双重支柱，北约认为须捍卫两个双重目标。
经济危机蔓延
诸多因素限制北约动用武力
自2012年5月北约芝加哥峰会以来，北约显得比较“沉寂”，这是因为它受到了内外一系列因素的制约。
财政拮据极度困扰。冷战末期，欧洲人还承担北约军事开支的34%，如今这一比例仅为25%。2010年以来，以债务危机震源国希腊为首的欧洲各国纷纷强化财政紧缩政策，几乎所有北约的欧洲成员国都在削减国防开支。2012年，北约的26个欧洲成员国中，只有4个国家履行了防务开支至少达到国内生产总值2%的承诺，军费预算正朝着跌破1%的方向发展。大多数欧洲成员国军队陷入严重荒废，使得北约处于危险的“下行漩涡”。为此，北约首次提出“灵巧防卫”，即各成员国通过加强合作，以有限的资金共享防务资源，以“较少花费”获取“更多安全”。然而，“灵巧防卫”策略治标不治本，欧洲国家必须牺牲部分主权来共享防务资源，实际操作并不容易。
四场战争“前车之鉴”。1999年的科索沃战争被欧洲人看做是“特例”。在弄巧成拙的2003年伊拉克战争及2001年的阿富汗战争无休止的“军事折磨”之后，北约成员国早已感到疲惫和厌倦，动用武力的条件反射式冲动开始减退。2011年的利比亚战争，虽然法国取代美国充当先锋，但是欧洲的北约国家难以胜任，最终还是依靠美国取胜。2013年8月，在美国认定叙利亚发生“化武袭击事件”，准备对叙利亚实施军事打击的关键时刻，北约明确表示不会参战，反对“在北约框架下实施军事行动”，主张最终出路还是政治解决。
内部政治凝聚力下降。在2012年北约峰会上，日本、韩国、澳大利亚和新西兰这4个亚太国家出现在北约邀请的13个芝加哥伙伴国名单上，格外引人注目。美国提出“亚太再平衡”战略，北约增加国际伙伴打造全球安全中心，这只是美国的一厢情愿。欧洲国家在冷战时期愿意跟着美国走，是因为当时面临苏联的强大威胁，现在美国将其战略重点转向亚太地区，北约欧洲成员国对此表示忧虑，并不情愿为美国在亚洲火中取栗。美国计划2014年底从阿富汗全部撤军，而法国将撤军时间提前到2012年，只留下一些后勤和培训人员，就是明显一例。2014年乌克兰危机爆发后，北约28个成员国之间分歧依旧，并无一致对策。“新欧洲”成员波兰和波罗的海国家，强烈要求美国和北约常驻军队提供安全保护；“老欧洲”成员法国和德国关心的则是如何不“激怒”俄罗斯，与其维持合作。这些都表明北约内部并非铁板一块，欧洲盟友不甘心唯美国盟主的马首是瞻。
硬软实力与目标反差巨大。北约雄心勃勃欲建全球安全中心，参与阿富汗战争意味着北约已把触角伸到了亚洲；接过对利比亚军事行动指挥权标志着北约进一步将触角伸到了非洲。然而，北约长期以来都不得不面对的尴尬现实是：冷战结束后，随着外部共同威胁的消除，北约始终难以找到团结各成员国的共同目标和利益结合点，屡遭信任危机。不同成员国出于各自的国家利益考量，对于安全问题有着迥然不同的理解，协调起来困难重重。可见，联盟使命的范围越广，其作用和效率也就相对越低。
未来角色定位
两种选择，两种结局
冷战结束前夕的1990年7月，北约伦敦峰会提出对该组织进行战略“改造”，即北约要从军事组织变成政治—军事组织，把由原来对付苏联的威胁，转向发展与东欧前华约国家的政治与安全合作。峰会发表的《伦敦宣言》称“欧洲进入了一个崭新并有前景的时期”。此后，开启了柏林墙倒塌以来俄罗斯与西方关系史中一段以合作为基调的时期。但在时隔24年后的威尔士峰会上，北约明确将俄罗斯定义为“对手”，增强军备、提高军费，历史岂不倒退回了原地？
应对危机新举措。重申北约集体防御的核心原则，并在强化其军事能力方面出台了最具实质性的措施。
首先，正式推出“战备行动计划”。组建“矛头”快速联合作战部队，兵力超过4000人，主要部署在东欧和巴尔干地区，随时应对来自俄罗斯的军事威胁。组建该部队的目的是“增进北约集体防御承诺的可信度和威慑力”，其最大的特点是“快速反应”，能够在接到命令48小时内展开机动行动。与此同时，组建以英国为首的联合远征军，由来自7个国家的军队组成，兵力超过1万人，与欧盟及其他多边机构合作，主要承担维和及危机管控等常规军事任务。
其次，北约领导人提出从现在起停止削减国防预算，并逐步增加国防开支。未来10年各成员国的军费开支占国内生产总值的比例将提高至2%，将军费预算的20%用于采购新设备等投资，并要求成员国拿出实际行动兑现承诺。
威慑容易动武难。目前北约和俄罗斯摆出的军事对峙架势，更多的是一种通过威慑来恐吓对方的姿态。细究起来，双方都不敢轻举妄动直接开战。
从北约方面看，欧洲总计有150万士兵，但只有5万军事人员部署于行动中。自2008年以来，北约盟国军费投入平均降低了20%，而俄罗斯国防开支增加了50%。在乌克兰危机背景下，一些东欧国家愿意增加军费，但一些仍处在经济低迷状态中的西欧国家则不大容易增加支出。因此，美国和北约不会轻易为了地缘政治赌注甘冒与一个核大国发生灾难性战争的风险。从俄罗斯方面看，“单挑”北约孤掌难鸣。普京只能罕见地打核武牌威慑美欧，警告西方不要招惹俄罗斯。新近成立的欧亚联盟并不愿意卷入这场纷争之中。
即便是在冷战期间，美苏双方也总能在关键时刻通过对话化解危机。当前，北约与俄罗斯之间通过非武力手段化解危机的大门并没有完全紧闭。双方在厉兵秣马的同时，都心存忌惮，底气不足，害怕军事冒险。北约秘书长多次强调旨在威慑，而不是为冲突做准备，呼吁“走和平道路”。就在北约峰会召开的前一天，普京提出了“七点和平建议”，避免在欧洲中心地区制造大规模危机。此后，普京还建议在维也纳磋商乌克兰危机的解决方案。
未来北约向何方？北约峰会对俄罗斯拉响了战争警报。后冷战时代的北约，再度处于角色定位的转折点。与20多年前相比不同的是，这次北约要选择“诉诸武力”还是“争取和平”？ 如果爆发战争，北约与俄罗斯势必两败俱伤。在欧洲大陆引发的军事冲突，定会威胁到全球的安全与稳定。至此，北约必然从自诩的“3.0时代”倒退到“1.0时代”，即冷战时代。如果化干戈为玉帛，北约就名副其实地履行了转型后作为安全—政治联盟的职责：加强安全合作，避免军事对抗，运用政治及外交手段调解争端，应对突发性事件，保障欧洲及世界和平。(作者为中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员 高华)