工信部等十部门联合发布的《关于促进制造业有序转移的指导意见》（简称《指导意见》）提出了制造业有序转移与承接的原则、重点和要求。落实好这个《指导意见》，需要深刻认识其背景、特点以及广州在这个过程中需处理好的几个关系。
制造业有序转移的发展背景
这个背景可从三个方面来理解。从理论背景看，地区间的发展变化主要是通过资源流动连接起来的。一般来说，劳动力从低收入地区流向相对高收入地区，产业资本从相对高成本地区流向相对低成本地区。然而，这两种资源对区域协调发展的作用完全不同。前者有利于提高劳动力边际生产率、劳动力资源利用率和工资水平；而对劳动力流出地，其对工业发展带动有限。比如说，流出去的多数是当地较高素质的青壮年劳动力，这样的群体大量外出打工影响到产业资本的流入。而以制造业转移为重点的产业资本流入则会促进区域协调发展，因为在一个地区内生能力有限的情况下，引导制造业等产业资本流入，不仅增大当地经济规模，也创造更多就业机会，从而提高人均收入水平，如果流入当地的产业资本势头不减。不仅当地劳动力流出动力会减弱，甚至一些外出的劳动力也可能回流。
从历史背景看，发展初期，劳动力流出一般是先于制造业等产业资本流入的。一方面，劳动者流动只需要考虑流入地与本地间的预期收入水平差距，而作为产业主体的企业迁移所考虑的因素就复杂得多，如地理区位、交通条件、营商环境、产业基础、要素匹配和资源禀赋等。另一方面，大多数地区都是制造业承接地，许多中心城市也是集聚效应远远大于扩散效应。随着经济发展，一些地区因集聚而使其人口密度和经济密度迅速增大，因而该地区土地、劳动力等价格与周边地区差距拉大。于是，该地区的一些占地较多、附加值偏低的企业会率先外迁。如果这样的地区在发展中不断增加，可转移的环境与条件也不断改善，制造业转移就变得越来越普遍。所以，它是经济发展到一定阶段的产物。我国全面建成小康社会后，已进入这个阶段。
从实践过程看，改革开放以来我国东中西部发展差距经历了先拉大后缩小的过程。珠三角和粤东西北地区间的发展差距变化是一个缩影。数据显示，40多年来两者的人均GDP之比也有一个从拉大到缩小的过程，拐点是在2005年。这一年两地间人均GDP之比达到4.05，随后不断缩小，2021年降至2.59。之所以出现这种变化，是因为2005年前，粤东西北地区主要是劳动力流出，而缺少产业资本流入。此后，广东省加大了基础设施投入和重大项目投资，产业资本开始流向粤东西北地区。全球金融危机对珠三角产业“腾笼换鸟”的倒逼加速了陶瓷、皮革、制鞋、纺织和家具等行业跨地区转移。“十三五”以来，在“一核一带一区”政策引领下，通过加大财政支持、深化对口帮扶、改善运输条件、优化产业布局和发展特色产业等有效举措，流入粤东西北地区产业项目进一步增多，区域协调发展进程不断提速。
当前制造业转移的主要特点
当前的制造业转移主要有三个特点，首先，制造业转移是企业将研发、生产与营销等业务跨地区分布的一部分。比如说，将生产环节放到土地成本较低的地区，而将研发、营销或总部放到核心城市，通过跨地区分布，使企业获得不同地区的多种优势。调研中发现，不仅珠三角核心城市的企业将研发与营销留在本地、生产制造环节向外转移，而且粤东西北地区许多有能力的企业也把研发中心纷纷设立在核心城市，把当地作为生产基地。这种现象两年前在粤东西北等地还是凤毛麟角，今年却已变得十分普遍了。可见，这两个方面都是企业根据各地区优势进行功能再配置的过程。
其次，制造业转移不是简单的工厂搬迁，更不是传统、落后产能的转移，而是技术设备的改造与更新过程。一方面，因为承接地对流入的产业项目在生态环保与技术标准等方面都制定和实施了与制造业输出地一样的严格要求，明确了哪些项目不引进的负面清单。另一方面，许多企业恰好利用制造生产环节的转移机会，围绕着数字化与绿色化，使用新技术、安装新设备和新生产线，推进数字化转型与绿色低碳发展。这类似于一个“小康家庭”搬新房子，它并不是将用过的老屋家具都原封不动地搬过去，而是个性化地定制诸多适合新房子的新家具。
最后，制造业转移是一个集约化发展的过程。随着地区间的土地价差扩大，一方面制造业输出地以“三旧改造”为抓手，将土地资源从低附加值产业配置到高附加值产业上来，使单位土地产出率明显提高。另一方面制造业承接地以园区发展为重点，通过园区规划与建设，提供不同产业发展所必需的公共设施，如对化工产品、金属制造等园区污水排放的集中处理，把不同企业招聘的技工和人才所必须的住房、教育纳入公共服务范畴。此外，为提高园区经济密度（单位土地面积的GDP产值），许多产业园区创新管理方式，通过引进产业链中龙头企业，并委托其对园区经营管理，带动了上下游企业入园，实现了园区向集群的转变。美的南沙工业园建设与经营管理提供了这样一个成功案例。
广州在推进制造业转移中的重要作用
近年来，广州在推进产业链上下游对接、地区间产业转移合作和科技成果跨地区合作等三种制造业转移模式落地中取得了明显进展。接下来，要持续做好制造业有序转移，还需处理好以下三个关系。
一是制造与服务的关系。作为一个对外开放程度很高的国家中心城市，广州经济的影响力与竞争力从来都不是以自己的生产和服务满足自己消费的自我循环来衡量和评价的，而是看全省、全国乃至全球经济对广州的发展需求和广州高质量地满足这些需求的程度。在企业跨地区配置日益普遍的情况下，越来越多的企业对广州具有优势的技术服务、商务服务、外贸服务、社会服务、创新服务与生产服务等产生了需求。满足这些日益增长的需求驱动了广州第三产业的快速发展，并促使其占比远远高于其他城市。但是，这与制造业立市并不矛盾，而是更聚焦于制造业链条上的中高端环节，如总部经济等以及为制造业发展提供各项专业化服务的领域。如果整个制造业迁走了，那么，研发与营销就失去了基础。当前在企业跨地区布局中，制造业发展已从一个城市的自成体系转向了地区分工合作推动。
二是政府与市场的关系。制造业转移不是靠行政指令来实现的，而是企业根据不同地区的相对成本和市场变化自主选择的结果。虽然政府不能替代企业做出在哪里投资的决策，但是，可以通过公共品供给的数量与质量影响与引导企业的投资决策，诸如运输条件、营商环境、市场秩序和教育医疗等。而地方政府是当地公共品的供给主体，一个地区提供什么样的公共品，直接影响着当地企业的成本收益。现实中，地理区位和资源禀赋接近的两个省市在承接产业转移时存在明显差异的案例比比皆是。所以，更好发挥政府作用是引导企业决策所不可或缺的。在这个方面，广州可探索的产业合作空间还是很大的。比如说，如何将具有引领性的营商环境标准更有效地延伸到共建的产业转移园，或如何以“产业飞地”模式，发挥广州品牌和广州标准在吸引制造业有序转移中发挥更大的作用等。
三是集聚与扩散的关系。城市是通过与外部互动来实现能量转换的。一个城市如果传统产能转不出去，那么，新产业就缺少发展空间。粤港澳大湾区建设前的港澳地区因缺少发展腹地，使新产业发展受到限制的事实说明了这一点。如果传统产能转出去了，而新产业、新产品或新业态没有及时地发展起来，那么城市也会出现动力不足甚至衰落，如，20世纪80-90年代英国利物浦、曼彻斯特和伯明翰以及美国的匹斯堡、芝加哥等城市在一定程度上的衰落就是例证。只有通过创新驱动，不断推陈出新，才能在保持城市增长中创造出源源不断的产能外溢，进而形成广州与其他城市的联动发展。对广州而言，必须坚持把创新摆在全局发展的核心地位，不断营造适宜创新创业的生活、工作与生态环境，使不断流入的高素质人力资本进得来，留得住，过得好。只有加快创新发展，才能提供源源不断的转移资源，从而更好地促进广州与周边城市联动发展。
（作者系广东省社会科学院原院长、教授）
