推动法制力量延伸基层 稳步建设镇区法制机构
——中山市探索镇街法制机构“新样式”
党的十八届四中全会公报中指出“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”，提出了“推进基层治理法治化”的要求。“基础不牢，地动山摇。”推进基层治理法治化，是依法治国的基础工程，也是依法行政在基层的具体实践，对于推进我国法治化进程、维护改革发展稳定大局、全面建成小康社会，具有十分重要的意义。
作为广东省开展镇街法制机构建设先行试点城市，中山市注重从基层推进法治政府建设，通过充实优化镇区法制力量、探索建立依法行政制度、全力提升依法行政能力等举措打好“基层法治”的地基，切实抓紧抓好基层法治政府建设，全力推进依法行政、建设法治中山的进程。
一、充实优化镇区法制力量
（一）健全镇区法制办
在推进镇区法制办、司法所、综治维稳中心合署办公的基础上，中山市通过制发《关于开展镇区政府法制工作的指导意见》《关于加强镇区法制机构建设的指导意见》等文件的方式明确镇区法制办工作职责、组织领导及检查考核等。如在《关于开展镇区政府法制工作的指导意见》中，明确镇区法制办的工作职责共计15项，即“一个统筹、四个履行、一个负责”。“一个统筹”就是统筹全镇依法行政工作包括应对依法行政考评、拟定年度规划报告、实施依法行政宣传；“三个履行”就是履行规范性文件的前置审查、合法性审核、清理、汇编和意见征求；履行重大决策的法律咨询、顾问服务、草拟和审查；履行办理行政复议案件和行政诉讼案件；履行镇区行政执法监督包括案件评查、投诉处理和协调执法争议；“一个负责”即是负责行政处罚的具体工作以及工作人员培训和信息报送。
自成立以来，镇区法制办以参谋助手的角色，切实发挥镇区法制办服务镇区经济社会发展的职能作用。一是为镇区重大社会经济事务提供法律意见及合法性审查，充当党委政府的“律政署”，如小榄镇法制办出具涉及国土、规划、建设、卫计、综合执法、社区自治等方面的各类法律意见超过一百份，破解镇涉案工程款结算处置、轻轨沿线违建清理工作、镇属公汽公司公积金补缴事宜等难题；二是坚持依法决策，创新民主决策机制，如火炬开发区实行法制办负责人列席区党工委管委会联席会议、综治信访维稳月度联席会议制度，确保行政决策走向法治化轨道；三是规范行政执法，执法水平不断提高，积极应诉应议与开展执法案件评查工作。
（二）完善镇区法制顾问室
中山市于2014年6月全省率先在镇区推开法律顾问制度建设，积极探索各镇区政府法律顾问工作新方式、新特点、新格局，进一步完善工作体制机制，扎实推进各镇区政府法律顾问工作规范化、高效化、制度化建设。各镇区已于2014年11月底前完成政府法律顾问室的建立和挂牌工作，并成为镇区政府依法决策的“法律参谋”和依法履职的“法律帮手”，在深入推进依法行政、加快建设法治政府中发挥应有作用。
在审核把关政府规范性文件时，镇区政府法律顾问室的前置合法性审查论证从源头上有效防止违法或不当行政行为的发生；在协助镇区政府做好重大决策、具体行政行为的法律咨询和论证工作中，法律顾问室先作合法性审查和可行性论证，设计法律框架，必要时列席会议，直接接受会议法律咨询，如沙溪镇政府法律顾问室积极参与镇政府工作部门洽谈、签约的重大经济项目的谈判；在处理涉及群众切身利益的涉法事务时，各镇区法律顾问积极指导各村居建立法律顾问制度，如石岐区的法律顾问室通过法律服务采购的方式购买值班咨询、医疗相关法律培训等服务，全力化解医疗事故纠纷。
与此同时，各镇区不断完善法律顾问室的工作制度及配套规制，建立起保密制度、档案制度、应诉工作制度、统计分析制度、信息报送制度以及评价考核制度等，部分镇区还根据自身实际形成独有的工作机制，如阜沙镇首创《阜沙镇法制事务咨议委员会工作规则》，成立镇政府法制事务咨议委员会，讨论决定镇政府涉法重大事项。
（三）镇区行政复议案件受理点
自2011年起，市法制局在全市除主城区外20个镇（区）设置行政复议案件镇区受理点，实现群众在“家门口”申请行政复议，有效解决了群众提起行政复议申请困难、收送复议文书不方便等问题，进一步降低行政复议成本，切实做到“复议为民”，充分发挥化解镇区行政纠纷“第一道防线”的作用。
近年来，市法制局积极探索行政复议案件受理与信访的有效衔接机制，将群众来信、来访中可通过行政复议途径解决的行政纠纷，引导信访人直接申请行政复议，或由信访部门将案件直接移送行政复议受理点，使更多的矛盾纠纷通过复议的途径解决。作为全省首设行政复议镇区受理点的工作机制，有利于将行政争议化解在基层，化解在初发阶段。
二、建立健全依法行政制度
（一）法律风险防范制度。近年来，中山市以推进镇区法律顾问制度建设为抓手，不断完善政府重大行政决策及执行各环节的流程，并逐渐形成一系列体现科学、民主、依法决策精神的决策程序和规定，通过狠抓重大行政决策制度建设，实现以法治手段推动科学、民主、依法决策。
2015年，市法制局草拟并经市政府同意印发《关于进一步加强重大行政决策风险防范管理的通知》及《关于认真贯彻落实<广东省政府法律顾问工作规定>的意见》两个文件，使政府重大行政决策日臻完善。这两个文件首次明确法制部门负责人应当列席决策会议，即镇区讨论决定重大行政决策时，镇区法制部门负责人应当列席会议，对该重大行政决策合法性审查情况进行说明；详细规定法制机构或法律顾问机构提前介入重大行政决策的合法性审查，具体而言就是各镇区报送市政府的请示件，尤其涉及重要改革事项、政府投资项目、规划调整、收费项目调整以及需要以市政府名义签订的协议等重要内容的，或报请以市政府审查颁发规范性文件的，要先经本单位法制机构或法律顾问机构进行合法性审查，并在请示件中附上合法性审查意见。
（二）细化规范顾问制度。政府法律顾问制度作为提高政府依法决策、依法行政水平，促进法治政府建设的一项重要制度，自实施以来，在市镇两级政府重大行政决策出台、合同规范审查、法律纠纷化解等方面发挥了积极作用。
为进一步完善政府法律顾问制度，规范政府法律事务办理程序，市法制局专门草拟《关于认真贯彻落实<广东省政府法律顾问工作规定>的意见》，通过细化规范具体程序，使政府法律顾问在全面推进依法行政的工作中发挥其防范法律风险、化解法律问题的作用，保障行政行为在法律框架内运行。
（三）规范镇区受理点工作制度。为进一步发挥行政复议制度在化解行政争议、构建法治政府、促进社会和谐中的重要作用，市法制局先试先行，不断创新行政复议镇区受理点工作制度。
一是制定建设管理办法。通过印发《中山市镇区行政复议受理点管理办法》，对镇区受理点的设置、人员招聘、受理行政复议申请、档案管理等工作予以明确规定，使各镇区受理点工作运行规范化、制度化。
二是形成工作指引机制。通过编制受理复议案件操作流程、编印行政复议法律法规及常见的行政复议案例等资料以指导受理点工作人员。
三是建立信息报送机制。充分运用信息化手段，通过电话、QQ、传真及电子邮件等方式及时了解镇区受理点工作的推进情况和存在困难，以加强业务上的协调和指导。
四是实施工作人员的准入制度。市法制局制定并印发《中山市人民政府行政复议委员会行政复议案件镇区受理点人员招聘及管理实施方案》，明确规定受理点工作人员必须具备全日制法学本科以上学历，并通过公开招考的形式确定20名受理点工作人员。
三、全力提升依法行政能力
（一）全市法制干部培训。为适应新形势和新任务的要求，加快推进中山市依法行政和法治政府建设进程，进一步提高全市法制干部法治思维和依法行政水平，市法制局每年均组织全市从事法制工作的人员开展专题法制知识培训。如2014年7月就组织举办为期两天的镇区法制办业务培训班，此次培训是中山市简政强镇事权改革后首次对全市各镇区法制干部的全员培训和法制业务专门培训，培训内容涉及政府法律顾问制度、行政复议试点工作与行政复议案件答复注意事项等课题；2015年6月，举办2015年镇区法制办业务培训班，全市各部门、24个镇区法制办工作人员参加培训。
（二）镇区执法人员培训。随着近年来依法行政工作的不断深入推进，中山市高度重视行政执法队伍的建设，通过举办各类执法培训班，并探索创新培训形式，力求打造一支政治合格、业务过硬、作风严谨、敢于担当的执法队伍。如2016年，古镇镇、三角镇、三乡镇等对各自镇区内的全体行政执法人员开展法律知识的培训；2015年11月和2016年1月，组织开展两期行政执法人员综合法律知识培训，全市共计600余名一线执法人员参加。
（三）复议受理点跟班培训。自2013年起，行政复议委员会办公室针对行政复议案件镇区受理点工作人员开展了跟班培训工作，并取得了良好的效果，提高受理点工作人员的业务素质，促进行政复议办案水平和案件质量的提升。
根据《中山市镇区行政复议案件受理点管理办法》的规定，市法制局制定实施《行政复议案件镇区受理点工作人员2016年跟班培训方案》，分批抽调20个镇区的受理点工作人员进行跟班专题培训，每批2名受理点工作人员参加，每次培训为期2个月，主要涉及行政复议案件受理的具体操作及行政复议案件办案流程的培训，包括案件调查、听证、审查、行政复议文书写作、送达等内容，以不断提高受理点工作人员的办案实际操作水平。
（中山市法制局）